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黄学贤:非诉行政执行制度若干问题探讨

更新时间:2014-12-08 09:04:35
作者: 黄学贤  
法院裁定执行的,由人民法院执行”,而在正式出台的法律中该条没有了。[7]如果是法院执行,其执行行为的性质又如何?是司法行为还是行政行为?抑或是行政行为在司法领域的延伸?

   近年来,随着我国城镇化的迅速发展,房屋拆迁成为社会的一大热点,有关立法以及司法政策和司法解释也积极予以应对。虽然针对该问题的立法以及司法政策和司法解释的范围是很明确且有限的,但恰恰是因该问题的复杂和敏感,又使得针对该问题的立法以及司法政策和司法解释的影响远远超出该问题本身,甚至对非诉行政执行的基本制度走向都不可避免地产生较大影响。2011年1月21日颁行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定一律实行司法强拆,即由行政机关申请法院强制执行,从而改变了施行多年的《城市房屋拆迁管理条例》中行政强拆与司法强拆并存的局面。[8]《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”但该条例施行后,实践中就出现了是法院负责审查,最后行政机关自己执行,还是由法院审查并执行的争论和不同的做法。[9]更为重要的是,实践中城市房屋拆迁中的剧烈冲突问题并没有随着新条例规定的司法强拆取代行政强拆而有所改变。相反,一些地方因拆迁而引起的恶性事件频频发生。为此,最高法院于2011年9月下发了《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》(以下简称《紧急通知》),其中指出,要“坚决防止因强制执行违法或不当而导致矛盾激化、引发恶性事件”,要“积极探索‘裁执分离’即由法院审查、政府组织实施的模式,以更好地发挥党委、政府的政治、资源和手段优势,共同为有效化解矛盾营造良好环境。”这是官方文件中第一次明确提出非诉行政执行中的“裁执分离”模式,但还仅止于要求进行模式探索。

   如果说《行政强制法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》对非诉行政执行模式未有明确定论,最高法院的《紧急通知》也只是要求积极探索“裁执分离”模式,那么,最高法院于2012年2月27日通过并于4月10日起施行的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》(以下简称《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》),可以说是非诉行政执行“法院裁定、行政执行”模式的正式确立。该条例第9条规定:“人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施,也可以由人民法院执行。”值得注意的是,其第10条规定“:《条例》施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,人民法院裁定准予执行房屋拆迁裁决的,参照本规定第9条精神办理。”虽然该条例第9条中有“也可以由人民法院执行”之规定,从而给实践中的具体操作带来一定的困难,但非诉行政执行中“法院裁定、行政执行”的模式,在总体上得到了最高法院的首肯,这一点是很明确的。虽然这一规定目前仅适用于国有土地上房屋征收与补偿决定案件,而且其法理基础以及最高法院是否有权作出如此规定等也不免会受到挑战,但是否可以认为,最高法院的这一规定是在为我国非诉行政执行案件的执行主体奠定一个基本范式呢?

   就最高法院《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》所确定的“裁执分离”模式,作为防止权力滥用,体现监督与制约的一种制度尝试,应当肯定其积极意义。正如有学者所指出的:“这一规定的意义在于:征收补偿决定的合法性、正当性需要受到司法机关的监督,经人民法院审查确认合法有效的,才能进入执行程序。”“明确了人民法院裁定准予执行的,一般由作出征收决定的市、县人民政府组织实施。这也是从现实可行性出发,经有关国家机关反复协商后形成的共识,符合裁执分离的司法改革基本方向。”[10]但问题在于,最高法院的《紧急通知》和《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》,就其位阶而言,与《行政强制法》、《立法法》的上位规定之间的冲突,使得非诉行政执行中裁执分离这一在理论上有其积极意义的模式,在实践中则处于非常尴尬的境地。最高法院在《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》作出后不久,又专门下发了通知,要求“人民法院不得与地方政府搞联合执行、委托执行;对被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼,应当依法受理。”。[11]试想,如果被执行人以执行依据不合法提起行政诉讼,则结果又该当如何呢?显然,“由人民法院以司法解释的形式对行政强制执行的具体实施问题作出安排的话,在理论上将会形成一个悖论——司法机关为行政机关设定职权。”因此,“由司法解释来做行政强制执行的具体制度安排,总起来说是讲不通的。”[12]

   《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》可以说是非诉行政执行“法院裁定、行政执行”模式的正式确立(尽管其适用范围有限)。最高法院“裁执分离”模式是否预示着我国非诉行政案件执行主体的未来走向,这一点尽可以讨论,但最高法院目前的规定所遇到的困境则是无法回避的。虽然如上所述,目前最高法院的规定还仅限于国有土地征收及房屋拆迁的范围,但问题的揭示仍然有助于整个非诉行政执行制度的完善。

   尽管《若干解释》第93条的规定很明确,法院在对行政机关申请执行的具体行政行为进行审查后,认为“需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”但是,对行政机关在申请法院强制执行得到准许后,到底是行政机关自己强制执行,还是由法院强制执行的问题,历来存在不同意见。其分歧焦点在于,是法院执行还是法院审查裁定后交由行政机关执行。由于《行政强制法》没有将《若干解释》的上述规定法律化,所以在《行政强制法》颁行之后,该问题的争论可以说是有增无减。而最高法院在这一问题上所进行的模式改革探索,又加剧了该问题的相关争论。

   对已经最终生效的具体行政行为,行政机关是自己强制执行,还是申请法院强制执行,不是随意确定的,而是要依法进行。恰恰是在这个前提性问题上,目前的规定显然存在矛盾:

   《行政诉讼法》第66条是这一制度的基础性总体规定,其本身并不具体,只是明确了行政机关原则上要申请法院强制执行,只有“依法”享有强制执行权的,才可以自己强制执行。但这里所讲“依法”中的法的范围是什么?是狭义上的法律,还是包括法律、法规,甚至规章?这在实践中曾经引起过较长时间的混乱局面。这一混乱直至《若干解释》的颁行才有了结束的依据,其第87条的规定很明确地将授予行政机关行政强制执行权的法的范围限定在“法律、法规”。请注意,《若干解释》第87条的规定中,前者用的是“应当”而不是“可以”,后者用的是“可以”而不是“应当”。如果基于一般法理的理解,根据该条的规定,行政机关在法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行,也可以申请人民法院强制执行的情形下,就拥有自由裁量权。问题在于,在此情形下法院也是“可以依法受理”,从字面看也即法院对此也有自由裁量权。如果行政机关自由裁量的结果与法院自由裁量的结果出现矛盾,那就会出现生效行政行为无法实施的问题了。可见,用语的模糊必然导致实践的混乱。

   如果说《若干解释》第87条的规定还只是用语的模糊导致问题产生的话,那么,《行政强制法》第13条的规定则使得问题出现了制度性的矛盾。因为《行政强制法》第13条明确规定,行政强制执行只能由法律设定。法律没有授予行政机关强制执行权的,作出行政决定的行政机关应当申请法院强制执行。实践中有大量的行政法规和地方性法规规定了行政机关的强制执行权。据统计,截至2010年上半年的600件行政法规中,就有52件规定了行政机关的强制执行权。[13]这一矛盾的存在,使得现行行政法规和地方性法规中所规定的行政机关享有行政强制执行权处于非常尴尬的境地。由此不难看出,作为行政机关自执行和申请法院强制执行依据的基本规范《若干解释》与《行政强制法》之间的矛盾。而作为行政法规的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第28条对强制执行的规定,不仅与《行政强制法》第13条关于行政强制的设定之间存在矛盾,而且与《立法法》第8条和第9条关于法律和行政法规的事项设定权的规定也不吻合。《房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》因其本身的地位,其第9条的规定更是不符合《立法法》第8条、第9条的规定。

   有些具体规定看似明确,但也不无商榷之处。例如《,行政强制法》第44条规定“:对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”这里所使用的是“可以”,至于是否可以申请法院强制执行则没有肯定,也没有否定。再如《城乡规划法》第65条规定:“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。”第68条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”由此可见,根据《城乡规划法》有关强制拆除的授权性规定,乡、镇人民政府既是作出责令停止建设、限期改正等行政决定的主体,也是直接实施强制拆除活动的主体,而城乡规划主管部门只是作出责令停止建设、限期拆除等行政决定的主体,而直接实施强制拆除活动的主体,可由县级以上地方人民政府责成有关部门组织实施。同样的问题在于,该法中使用的仍然是“可以”,实践中经常出现城乡规划部门在作出责令停止建设、限期拆除等行政决定之后,当事人不停止建设或者逾期不拆除时,建设工程所在地县级以上地方人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施,但也有的申请法院强制执行。而法院则是有的受理,有的则以法律没有规定可以申请法院强制执行而不予受理。而且,对于条文中的“有关部门”实践中也是各具情形,如城市管理局、综合执法局、城建部门所属执法大队乃至少数地方公安部门参与共同组织实施;此处的责成程序实践中也各有不同,有的以规范性文件加以明确,有的就个案作出责成决定,有的表现为内部行政程序,有的同时产生外化效果,有的直接以政府名义催告当事人或者作出带有责成内容的强制执行决定等。

“司法强拆”制度作为我国整个非诉行政执行体系中的一项具体制度,具有典型性。正是由于目前有关规定中的模糊性,导致了行政机关与司法机关在该问题上长期存在着冲突。这一点最高法院也清楚地知道。例如就围绕违法建筑物等强制拆除主体到底是行政机关还是司法机关这一难题,2013年3月25日,针对北京市高级人民法院的有关请示,最高法院审判委员会第1572次会议通过了《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》(自2013年4月3日起施行)。该司法解释规定:“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神,对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除,法律已经授予行政机关强制执行权,人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”作为司法解释的一种表现形式,该批复具有法律效力,是司法文书可以援引的依据。最高法院行政庭负责人就《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》答记者问时就指出该问题在全国法院具有普遍性。近年来,不少地方法院反映《城乡规划法》、《行政强制法》施行后,对于拆违如何适用法律,特别是如何确定拆违主体,一些地方在理解上存在分歧。这部分案件不仅数量多,处理难度也大,个别基层法院甚至积压了上千件涉及拆违的非诉行政执行案件。不少法院在案件受理、执行方面还承受着来自地方的某些压力,需要及时作出统一规范和要求。从目前法律规定看,有的法律明确授权行政机关强制执行(如《城乡规划法》、《水法》等),有的规定申请人民法院强制执行(如《土地管理法》、《环境保护法》等)。发生案件较多的集中在城乡建设规划领域的违法建设和土地管理领域的非法占地行为的强制执行。(点击此处阅读下一页)


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