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马岭:国家安全委员会的法律地位之探讨

更新时间:2014-12-07 00:04:43
作者: 马岭 (进入专栏)  
非传统安全涉及经济安全、金融安全、生态环境安全、恐怖主义等。”“传统安全概念相对单纯,非传统安全的内涵则不断扩展。”“这是一种大安全。”许多专家都认为“传统安全的概念远远不够,‘国家安全’应该包括传统安全和非传统安全。” [23]鉴于我国过去的“国家安全领域‘九龙治水’的局面广受非议。国防动员委员会、中央维护稳定工作领导小组、国家反恐怖工作领导小组等数十个中央及国务院层面的议事协调机构,安全管理职责交叉、重叠且权威性不足,本身又造成了新的无序局面”,[24]因此2014年4月15日国家安全委员会主席习近平召开国家安全委员会第一次会议时,首次提出了“总体国家安全观”:“既重视外部安全,又重视内部安全;既重视国土安全,又重视国民安全;既重视传统安全,又重视非传统安全;既重视发展问题,又重视安全问题;既重视自身安全,又重视共同安全。”[25]这是集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等11种安全于一体的国家安全体系,是一种大安全观,即国家安全委员会将集内政、外交等各方面权力于一身,是权力高度集中的模式。

      笔者曾设想“国家安全委员会”的权力集中化分两步走,先大体在现行宪法的框架内,国家安全委员会的职权局限于外交、国防等“国家元首”的权力范围,尝试一段时间“主席主外、总理主内”的模式,这并不否认安全委员会的权力范围具有灵活性(有些部门可根据需要“临时”加入);将来再将属于“最高行政权”的内政事务之权也集中于国家主席。现在看来“大安全”的格局已经确定,“两步并一步”已成定局,国家主席的实权化已是大势所趋。[26]笔者认为,采用“大安全”的“总体国家安全观”是有道理的,由国家主席担任国家安全委员会主席更是必要的,但由此带来国家主席权力的明显扩张(从外交向内政延伸),需要形式法治予以确认。国家主席拥有外交实权已经是半总统制的一种(国家主席类似于法国“左右共治”时期的总统),国家主席再拥有内政实权就是半总统制下的常态(国家主席类似于法国“非左右共治”时期的总统,即超级总统——比美国总统制下的总统权力还大),相形之下总理的权力空间明显被压缩,1982年宪法确立的“总理负责制”是否还能够成立?这些都涉及到国家政体的较大调整,需要启动修宪机制重新给国家主席和总理定位,以保证新的国家权力格局具有合法性、正当性。

   值得注意的是,国家安全委员会的职权涉及部分内政问题是可以的,甚至是应该的,但它应有利于保障人权而不是相反。有专家指出,“在《决定》全文中,提到设立国家安全委员会的一个作用是‘创新社会治理’,因此,可能国家安全委员会的作用有两重:对外维护国家安全,对内保障人民安居乐业。”[27]其中的“对内”作用受到了外界一定的怀疑、忧虑,“这种怀疑和忧虑,原因之一是国安委出现在公报和决定中的‘社会治理’一节。这就意味着这个超强机构对内的可能性很大,在中国目前有公安、武警、国保等实力机构维护国内安全的情况下,再设立这样一个统筹各方力量的更加强力的部门来监控社会,若缺乏约束力量来约束它的话,中国就真成了一个警察国家,国内的自由势必会大大缩小。原因之二,是有苏联克格勃的前车之鉴。克格勃作为一个涵盖对内统治及对外情报的庞大特务机构,只听从最高领导人的命令,在维护国家安全的幌子下,可以不经法庭同意随意秘密地逮捕、处死对最高领导有二心之人。”[28]这些忧虑不无道理,如果我们只强调安全委员会集权高效这一面,可能不利于对权力的控制,搞的不好会“出现大型的巨鳄机构,危及民权、民生。”[29]习近平总书记在关于《决定》的说明中指出:“当前,我国面临对外维护国家主权、安全、发展利益,对内维护政治安全和社会稳定的双重压力,各种可以预见和难以预见的风险因素明显增多。而我们的安全工作体制机制还不能适应维护国家安全的需要,需要搭建一个强有力的平台统筹国家安全工作。设立国家安全委员会,加强对国家安全工作的集中统一领导,已是当务之急。国家安全委员会主要职责是制定和实施国家安全战略,推进国家安全法治建设,制定国家安全工作方针政策,研究解决国家安全工作中的重大问题。”其中“政治安全”为新提法,在其他国家较为少见,其确切的涵义是什么,尚不明确。有专家分析认为,国安委的上述四大职责(制定和实施国家安全战略,推进国家安全法治建设,制定国家安全工作方针政策,研究解决国家安全工作中的重大问题)决定了它更多的是一个务虚而不是实体部门,何况“就维护内部政治安全和社会稳定来说,中共目前的强力机构有很多,而且还有政法委协调指导,足以应对来自内部的重大挑战”,因此,安全委员会虽然有对内对外两方面的作用,但主要是对外的。[30]笔者也希望如此,从其他国家来看,安全委员会不论采取什么模式,其作用都主要是对外的,只是后来由于时代的发展、形势的需要而延伸至对内,但即使如此也鲜有以对内为主的。如美国的国家安全委员会是总统有关安全政策的统筹、协调、参谋机构,是与国务卿密切合作协助总统制订长期“对外政策”的思想库。[31]除非是极权政体的国家,如德国历史上的“盖世太保是这一类政体下国内安全机构和情报机构的典型代表。其特征就是工作高效,组织严密,权力扩大化,侵入到国家和人民的正常生活”。[32]因此国家安全委员会是一把双刃剑,发挥得好,利国利民;发挥得不适当,也可能误国害民。

   国家安全委员会的职能是否涉及对“群体性事件”的处理?笔者认为可以涉及,问题是怎么处理。这些年我们在“群体性事件”的问题上有很多值得检讨的地方,如认识上就存在严重偏差,不愿意承认宪法规定的集会游行权的正当性,有些人觉得“群体性事件”是“集会游行示威”的中国式表达,是把“猫”叫个“咪”,其实不完全是这样。“群体性事件”是一个贬义词,在各地的工作汇报以及相关报道中总是将“群体性事件”当作问题来描述的,从没有把本地发生多少“群体性事件”当作成绩来汇报。[33]而“集会游行示威”是宪法赋予公民的权利,是褒义词而不是贬义词。因此把“集会游行示威”偷换成 “群体性事件”,不仅是一个词语的置换,而且是一种传统思维的反应,是对公民享有的宪法权利的一种否定。鉴于中国的国情,我们应该承认“集会游行示威”权利的实现需要有一个过程,其程序需要逐步放开,进度可以慢一点,步子可以稳一点,但方向不应该错,即应该是逐渐朝着实现这一权利而不是相反的方向前进。为此国家安全委员会在其中可以担负起正面的积极作用,如加强政府和公民之间的协商对话,研究协商机制的建立和理性对话的有效途径,缓和社会矛盾。正如十八届三中全会《决定》提出的改革目标之一——“创新有效预防和化解社会矛盾体制。健全重大决策社会稳定风险评估机制。建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制,使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。”“改革信访工作制度,实行网上受理信访制度,健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决,建立涉法涉诉信访依法终结制度。”[34]在有些国家,国安委的设立及其专家的介入就促进了该国决策民主的建设进程,“如印度在未成立国安委之前,有关国家安全的重大决策,往往出自政治强权人物的独断专行,表现出较多的个人意志。国安委的成立使印度的决策比过去更加周密,制约了个人意志和行为的过度影响。”[35]

  

   四、成立“国家安全委员会”需要修宪、立法

  

   笔者认为,在国家机构体系内成立“国家安全委员会”是非常必要的,但这涉及宪法修改的问题,不修宪不行。不能宪法条款不变,现实操作大变,而这些变化仅仅是根据形势需要而完全不顾及宪法规范,过去那种体制随着政策变而与宪法脱轨的做法,是人治的治国方式。既然现在强调依法治国,强调“维护宪法法律权威”,“要建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度”,[36]就不能忽视宪法和法律的存在。身教重于言教,实施宪法不能仅仅停留在宣传、普法的层面,不能仅在12月4号的“法制宣传日”强调宪法重在实施,在其余的364天就将宪法置于脑后,而是要通过实际运作,通过依宪改革、依法改革的每一步措施真正树立起宪法的权威。

   (一)要设立国家的“安全委员会”,宪法解释难以胜任。

   笔者主张修改宪法,而不是解释宪法,是因为宪法解释无法应对“国家安全委员会”这样的机构出现。[37]

   2004年的第28条宪法修正案赋予了国家主席“进行国事活动”的权力,这里是否有扩大解释的空间?笔者认为,扩大解释是宪法解释经常运用的一种解释方法,但扩大解释也是有限度的,一般不能违背宪法的原则和精神及其具体规范,不能与逻辑解释、体系解释发生太大的冲突。国家主席“进行国事活动”的修正案是加在宪法第81条中,而第81条规定的是国家主席的外交权:“中华人民共和国主席代表中华人民共和国,进行国事活动,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。”因此这里的“国事活动”应是指外交上的国事活动。这一点与宪法第80条的规定联系起来看会更加清楚,第80条规定:“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令。”这是国家主席内政方面的权力。也就是说,宪法关于国家主席的权力规定了两条,第80条规定的是国家主席对内的职权,第81条规定的是国家主席对外的职权,2004年的宪法修正案增加的国家主席“进行国事活动”的权力,是放在宪法第81条关于外事权的规定中,说明修正案赋予国家主席“进行国事活动”的权力应局限于外事权(第81条),而不能延伸至内政领域(第80条)。

   那么,从宪法第80条规定的国家主席的对内职权中是否可以解释出国家主席有“领导”国家安全委员会这一权力呢?第80条规定国家主席有权“宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令”,这显然是在国家安全受到威胁时行使的权力,但第80条规定的一系列权力有一个很清楚的前提,即:国家主席要“根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定”才能行使,即对上述权力全国人大及其常委会才有决定权,国家主席只有发布权,前者是实权,后者是虚权。这里很难有宪法解释的空间,很难把国家主席的虚权解释为实权,如果宪法可以任意解释,宪法的地位、尊严、效力就将受到严重挑战。

   (二)修宪势在必行

在国家安全受到威胁时,国家主席仅有虚权确实是不够的,我国宪法第62条赋予全国人大才有权“决定战争和和平的问题”(第14项),但全国人大一年仅开一次会,即使召开临时会议也来不及,3000代表绝大多数都不常驻北京,仅仅“到会”都要耽误太多时间。因此宪法第67条规定全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布”(第18项);“决定全国总动员或者局部动员”(第19项);“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”(第20项)。但常委会也是一个150多人组成的集体,非常时期所需要的果断、迅速、灵敏是其难以达到的,非常时期确实需要集权,否则极有可能给国家和人民带来灾难性的后果。因此,宪法的这些条文是需要修改的(实际上从来也没有落实过——也确实很难落实)。也许有人会说,既然从来没有实施过,怎么就知道它们是不妥的?实践是检验真理的唯一标准嘛。但如果每一件事都要“吃一堑”才能“长一智”,那代价就太惨重了,有些“常识”是凭想象也能知道的,何况古今中外已经有大量事例可以证明。(点击此处阅读下一页)


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