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颜德如 岳强:城乡基本公共服务均等化的实现路径探析

更新时间:2014-12-02 19:42:12
作者: 颜德如 (进入专栏)   岳强  
其中,推进城乡基本公共服务均等化正是这一理性选择的应有内容之一。

   最后,推进城乡基本公共服务均等化是当前我国社会发展阶段的必然选择。当前我国市场经济还处于不发达阶段,市场的主要任务还是满足资本的利益最大化,消费者的实际需要往往在市场选择中不能有效得到体现。而且,我国的公益性社会组织和慈善机构力量还很弱小,与发达国家相比差距很大,在社会公共物品提供方面作用甚微,它们无法承担过多公共物品提供的重任。因此,作为社会正义的最后防线,也是最有力量的公共物品提供者,政府应该秉承社会公正的原则,承担起这一重任。

   总之,推进城乡基本公共服务均等化是政府的责任和义务,政府应该也必须承担起这一任务,这不仅是社会发展和正义的要求,也是政府合法性的重要体现。在市场和社会不能有效提供基本公共物品的时候,依赖取之于民的财政运转的政府理应补充市场和社会留下的空白。"一个和谐发展的社会,必定是政府与市场互为补充的社会" ,一个和谐的社会,也必然是政府、市场与社会协调配合,共同满足公民需要的社会。

  

   四、推进城乡基本公共服务均等化的路径选择

   实现城乡基本公共服务均等化目标,政府应该承担主体责任,对阻碍这一目标发展的旧体制旧政策进行改革,创新工作方法,引导社会各方面力量共同投身这一事业。具体来看,可从以下几个方面着力:

   第一,政府加大制度创新力度,对户籍制度逐步进行改造。户籍制度是形成城乡二元公共服务结构的制度基石之一,当前改变二元公共服务制度的条件已经成熟 ,因此改革我国现存户籍制度 ,逐步取消城乡户籍差别,增加对农村的公共服务投入,扫清城乡公共服务统一、均衡发展的制度障碍就成为当务之急。在此基础上,尽快建立城乡统一的基本公共服务供给制度,是改变城乡公共服务二元结构的根本措施。但我们也要注意,制度和政策的调整要遵循渐进的改革路线,切忌"疾风劲雨"式的突变,尽量避免政策调整的随意性和突发性,而且要随时注意民意的反应,做好新旧制度政策的衔接,只有这样,这一惠及全民的制度政策调整才能最终完成。

   第二,优化财政支出结构,倾向农村及其重点领域。农村作为基本公共服务的薄弱环节,理应成为国家财政资金安排的重点,新增教育、医疗、住房、社会保障等事业经费应主要用于农村。财政支农支出的增长幅度要继续高于财政经常性收入的增长幅度,并按照建立公共财政体制的要求,调整财政支农资金的使用方向,转变补贴方式。另外,我国城乡差别存在地域性的特点,不同地域所亟待解决的问题不同。推进城乡基本公共服务均等化,要因地因时具体规划和安排。国家应在地方政府具体规划的基础上进行综合分析和安排,分类分层进行全国财政资金的统一调度,重点倾向农村的教育、医疗、社会保障、就业和生态等领域,做好重点地区、领域的优先发展,重视财政投入的长效化机制建设。

   第三,不断完善城乡基本公共服务的决策参与机制,提高决策水平。政府推进城乡基本公共服务的均等化,离不开对城乡公民的公共服务需求信息的收集和整合,必然涉及需求偏好对政府决策的影响,其实质就是城乡公民对政府基本公共服务决策的参与。当前,城乡公共产品供给整体上呈现"自上而下"的模式,这一模式忽视了广大城乡居民对公共产品的实际需求,导致部分公共产品供给过剩和不足状况并存,且供给质量和效率低下。此一现象在我国农村地区尤甚。另外,数量庞大的农民工群体在居住、就业的发达地区和城市不能参与民主选举、民主管理和民主监督,导致社会政策制定、利益关系协调中对他们的忽视和伤害。因此,应该建立和拓宽城乡公民参与政府公共服务决策的渠道,使公共服务的受益方能够把自身的公共产品需求偏好得以充分表达,监督政府进行有效供给和高效服务,最终实现城乡基本公共服务均等化的目标。

   第四,建立城乡基本公共服务供给的社会参与机制,引导社会力量向这一领域发展。公共服务的主体多元化、渠道多元化和方法多元化是公共服务供给的发展趋势。尽管政府应该承担起公共服务的主体角色,"然而,国家和政府的资源是有限的,在提供基本公共服务过程中,要将政府主导、社会组织参加、个人参与有机地结合起来,既要发挥政府在基本公共服务中的主导和主要职责作用,又要充分发挥社会组织和个人参与的积极性" 。新的公共服务供给机制将是政府、公民 、企业以及非营利性社会组织共同参与的网络体系。特别是,与市场相比,大多数社会组织具有非盈利性的特征。社会组织的这一特性使其能够在当下我国市场资本化倾向下,在公益性的城乡基本公共服务供给领域有较大发展空间。当前,我国社会组织力量还很弱小,涉足社会公共服务领域还很有限,此时政府如对社会组织提供引导和帮扶,恰恰是社会组织发展壮大的一个"突破口",也是对政府工作的一个有益补充,于国于民都十分有利。

   第五,推进行政问责制度建设,提高城乡基本公共服务均等化指标在政府内部绩效考核中占的比重。推进城乡基本公共服务均等化是一项长期而艰巨的任务,当前在推进这一事业的发展中已凸显一系列问题,其中比较常见的问题之一就是地方官员在安排城乡基本公共产品的供给时,常常囿于官员政绩考核评价指标的限制,理性地选择更快更多产出政绩的城市作为财政资金安排的重点,忽视农村发展。因此,必须建立更能体现均等化要求的城乡基本公共服务发展评价指标体系,同时使之与政府官员的政绩考核挂钩,通过对政策制定和实施主体的激励和引导,提高城乡基本公共服务均等化发展效用。对那些不能有效履行职责、疏于推进城乡公共服务均等化的官员,则要严格执行行政问责。总之,通过将公共服务均等化评价指标与官员的升降奖惩相挂钩,将产生推动城乡协调发展的巨大内部激励力量。

   第六,强化公共服务中的政府责任意识和服务自觉,不断提高政府工作人员的公共服务能力和水平。城乡基本公共服务均等化是政府应该做好的一项工作,是政府公共属性的集中体现,也是政府合法性的重要来源,因此,政府工作人员,特别是服务于城乡基本公共产品供给的一线人员,应该树立强烈的责任意识和服务意识,通过意识的引导实现服务的自觉。只有每个政府工作人员自觉地工作,才能产生无穷的工作智慧。而且,在使命感和自觉性的推动下,政府工作人员将会主动提高自身的公共服务能力和水平,以更加高效、优质的服务提供优良的公共产品。同时,政府也应适时提供学习进修的机会和条件,为一线人员服务能力的提升创造空间。

   总之,在现代化进程中,随着社会经济发展和人民收入水平的不断提高,公众消费结构的升级和城市化的加速,人民对基本公共服务的需求将会呈现持续增长的态势 ,对政府的公共服务需求不断增加。而这将会使当前我国存在的城乡基本公共服务不均等和低水平现象产生放大效应,公共服务的供求矛盾会越来越突出。因此,作为公共服务供给主体的政府,应该不断提高自身能力,改革公共服务的提供机制,加大满足社会公共需求的公共支出的力度,才能更好地满足城乡居民对基本公共服务的需求,为经济社会现代化和国家发展提供坚实的公共保障。

  

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   来源:《学习与探索》2014年第2期

  

  


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本文责编:张容川
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