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王凌峰:中国政治模式3:为何必要?如何设计?

更新时间:2014-11-27 20:21:35
作者: 王凌峰  

    

   政治模式是一个国家公共活动的最基本组织设计和体制构建。一般认为,现代国家政治模式包括四个基本方面:一是民众与政府关系,民众主要通过组建政党组织化表达利益诉求,政党之间关系如何确定?二是政府官员选拔方式;三是议会、政府、司法之间关系;四是防止和纠正权力机构错误的监督机制[1]。围绕上述四个方面的不同设计即构成不同的政治模式。

   根据中国政治领域发生的一些标志性事件,可以将1949年以来的中国政治模式演变划分为三个阶段:1949-1977年是中国政治模式1阶段、1978-2011年中国政治模式2阶段、2012年十八大至今是沿用中国政治模式2,探索政治模式3阶段。近年来,执政党高层多次强调积极稳步推动政治改革,民间学界则提出一些政治模式3的可能方案,争鸣探讨。

    

   一、政治模式优劣的评价标准

   实践是检验真理的最高标准,在政治领域出于利益分化,不同群体对政治模式的评价不可避免带有主观性,然而归根到底要看实践成效。长期以来,国内外不乏其人惯用西方政治模式而不是西方政治模式在发展中国家的实践效果来评价中国的政治制度,将做为手段的政治模式当成目的,实属逻辑混乱、本末倒置。

   1987年邓小平同志会见喀麦隆总统比亚时指出,要从国家政局是否稳定、生产力能否持续发展、能否增进人民团结改善人民生活等三方面来评价一个国家的政治制度优劣。一些学者做了更具体阐述,如甄小英提出政治模式的五个评价标准——(1)能否促进社会生产力的可持续发展和社会的全面进步;(2)能否切实保证人民当家做主的权利;(3)能否实现有序、广泛的政治参与,并保持国家政局稳定;(4)是否实现并维护最广大人民的根本利益;(5)是否具有不断自我更新的能力。上述评价标准属于定性评价标准,当然可以细化为一系列定量指标,如政府稳定性可以用政府更替周期来评价、社会安定团结情况可以采用犯罪率指标、科技发展水平可以采用专利论文知识型企业数量等指标评价、分配差距可以采用基尼系数、政府腐败情况可以用国际廉洁指数等一系列指标评价。

   西方政治模式主张的多党制、普选在一个国家特别是在发展中国家如果不能满足上述标准,就应该被其他政治模式取而代之。

    

   二、探索中国政治模式3的必要性

   (一)中国政治模式2存在权力过于集中的根本不足

   中国政治模式2在发展生产力、政局稳定性两方面在全世界范围看均属表现突出。新中国成立65年来,从一个积贫积弱、百废待兴,火柴、自行车都依赖进口的老大弱国发展成为全球经济大国,目前世界500种主要工业品中中国有220种产品产量位居全球第一位,产品技术含量不断提高,国际竞争力稳步提升。

   当然,肯定成绩不等于回避问题,中国政治模式2存在的两大问题是:(1)收入分配差距过大,住房、教育、医疗的不平等非常突出。(2)官员腐败严重。当代中国腐败到底多严重?1995年以来有10位中央委员被撤销职务,8人被曝贪腐,最近国家发改委煤炭司副司长魏鹏远家中搜出2亿元贪金。北京理工大学教授胡星斗曾经根据最高检察院历年报告进行推算,认为2009年县处级官员腐败比例48%、厅局级官员40%,省部级33%,上述比例未必准确,但降低一半也是惊人的。

   权力过于集中是中国政治模式2下出现大面积持续腐败的根本原因。“贪污腐败、脱离群众、形式主义、官僚主义”并非某个党、某个国家存在的问题,任何组织、任何国家内部只要权力过于集中、民主不足,必然腐败横行。邓小平同志1980年在《党和国家领导制度的改革》一文中指出,执政党长期采用苏联体制,权力过于集中是党内很多积弊的根源。书记挂帅一把手,集中有余、民主不足。官员实行自上而下的层层任命制,以党代政、党管官员、党政不分,官员以权谋私空间很大。

   中国政治模式2有很多权力监督制度设计,但实际效果不佳,屡屡出现越反越贪、边贪边升、正不压邪的怪现象[2]。师法苏联体制的中国政治模式2有其历史价值与历史必然性,因为在战争年代为了党的生存与战斗力,权力必须高度集中,军队都是权力高度集中的组织,但和平时期权力过于集中弊大于利,和平时期的中国需要扬弃苏联体制[3]。

   (二)西方政治模式在发展中国家表现欠佳

   由于中国政治模式2在实践中暴露出若干不足,因此一直以来国内外有一批人(或因政治幼稚、或盲目崇洋媚外、或西方政治集团代言人、或属于国内利益集团等)大力鼓吹中国选择西方政治模式,采用多党制、进行普选。

   哈佛大学教授亨廷顿在《第三波:20世纪后期的民主化》一书中强调普选、多党制为特点的西方政治模式是西方历史与文化的产物,很多发展中国家不具备西方政治模式落地生根的社会经济文化基础,采用普选、多党制后,政局不稳定、腐败横行。上世纪二战前后的菲律宾到90年代东欧、本世纪前10年的中亚诸国与伊拉克、阿富汗、埃及等国照搬西方政治模式者,失败远多于成功。印度经常被西方用于与中国比较,从社会经济教育的主要指标看,印度多数主要指标明显落后于中国。

    

   三、中国政治模式3的一种顶层设计

   1987年10月邓小平与匈牙利工人党总书记卡达尔会晤时建议:不要照搬西方的做法;不要照搬其他社会主义国家的做法;不要丢掉自己制度的优越性,大胆学习和借鉴别人的一切长处,逐步形成自己的发展模式[4]。美国建国之初并没有照搬英国政治模式,而是从美国国情出发,费城制宪设计联邦制和三权分立体制结合的政体,且历经上百年发展(如谢斯起义、南北战争等),二战后才堪称成熟。在并不遥远的19世纪末期20世纪初期,美国政治腐败程度并不亚于当今中国,直到20世纪初期的进步运动才使得腐败有所收敛[5]。今天的美国统治阶层忘记美国也曾经贿选盛行、腐败盛行,刻舟求剑式地向发展中国家输出西方政治模式,实属数典忘祖。当然,美国的做法除了输出西方政治价值观的务虚考量外,更多基于地缘政治、瓦解竞争对手的美国国家利益赤裸裸务实功利考量。

   简言之,政治制度之争是国家间最高层次的制度竞争。一个强大的国家、一个振兴的民族,不但要发展经济,更要在政治制度设计与政治文明上有所突破与创新[6],本文基于国内外政治实践的成败经验教训,提出一种设计如下。

   (一)政党制度

   1.政党数量的确定

   政党代表一定社会阶层的利益,进入立法机构的政党数量过少,则社会阶层代表性不足,政党数量过多则党际竞争过大,难以形成多数党,决策效率低下,政局稳定性差。以色列各政党得票率有1.5%即可进入议会,建国60多年来,数百个党派参加议会竞选,发生了近200次内阁危机,政府频繁解散。以色列属小国,政府频繁解散对国家治理的影响远低于中国,中国社会难以承受政府频繁解散的负面后果。

   划分社会阶层主要有经济收入、教育程度两个标准,特别是经济收入标准。经济学收入分配研究通常采用十分法,社会阶层划分10个左右足以代表绝大多数人,中国目前的政党数量已经比较合理,不必增加政党数量。

   2.政党关系:立法机构席位法定

   西方政治模式采用政党竞争性普选分配立法机构席位,这一制度设计的主要缺点是:(1)国家决策与治理效率不高。2008年印度财政部长奇丹巴兰姆接受《华尔街日报》采访时承认印度每一项决策都要经过冗长征询、辩论和审查程序,而中国决策效率非常高,印度无法相比。(2)各党为了拉选票,倾向于向选民做出一些不切实际的政治承诺,最终损害国家与选民自身的长期利益。希腊财政危机与多届政府为竞选获胜向国民承诺过多福利有很大关系。“为下次选举还是为下一代”是西方一些学者对多党制普选的尖锐批评。

   中国政治模式2实行中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度,优点是政府稳定性、国家治理效率比多党竞选制更高,是协商民主(共识民主)在政党制度设计中的具体体现。苏联解体时大谈“历史终结论”的美国学者福山(Francis Fukuyama)撰文承认,中国之所以成功地应对金融危机,是因为其体制能够迅速作出重大决策并有效实施,至少在经济领域如此,而西方政治模式设计的竞争性政党制度容易出现各党互相否决对方政策,政党利益凌驾于国家利益之上的制度性僵局——也就是所谓的“否决政治”。

   建议:(1)人大、政协合并成新人大。(2)民主党派人大代表比例为25%。比例太小民主党派参政积极性低,过大则民主党派权力欲膨胀,试图谋求更大政治权力,激化权力斗争,立法机构内耗加剧,决策效率低下,出现美国式的“否决政治”,党派利益压过国家利益,政局稳定性与国家治理效率堪虞。(3)各党人员分流,一部分担任人大代表、一部分担任公务员、一部分分流入各党自身的党务机构,其余为群众党员。

   (二)人大制度

   1.人大职能以及与执政党关系

   各级人大的主要任务是:(1)本级选区的各种法规立法;(2)批准、修改或者否决本级政府预算;(3)调研本级选区重要性法律法规执行情况;(4)调查违纪违法的本级人大代表、法官、政府官员;(5)监督本级选区各种选举与考试程序是否合规,确保选举与考试做为人才遴选核心机制顺利运转。

   2.人大代表半专职

   人大代表需要足够时间、精力才能做好代表工作。与此同时,人大代表需要考虑离职后的职业生涯,也不宜长期全职。

   建议:(1)法官、政府各级各类人员、各党各级各类党内干部不得担任人大代表。(2)人大代表每年6个月集中履行职务,包括审议预算、监督各类公共选举与考试程序、检查执法情况等。(3)全国人大代表任期4年一届。省、县级人大代表3年一届,乡镇级2年一届。可连任两届,离任两届后可以再次参选,以提高人大代表来源的多元性和选举竞争公平性。(4)年龄过大体力精力有限,难以胜任繁重工作。全国人大代表年龄不能超过65岁,省级人大代表至少四分之三年龄不超60岁。县级人大代表至少四分之三年龄不超50岁。乡镇人大代表至少四分之三年龄不超45岁。

   3.统计审计部门直属人大

   人大需要全面把握政府运作信息,才能有效监督政府。统计、审计部门是政府运作信息最集中的两大核心部门。春秋时期齐国宰相管仲指出 “不明于计数而欲举大事,犹无舟楫行于水,险也”。中国政治模式2的制度设计是统计、审计部门均属政府管辖,独立性难以保证。此外,人大要对政府预算进行评审,需要进行大量审计工作,而人大代表多数并非审计专业出身,人大需要专业机构支撑。

   建议:(1)省级以下各级统计和审计机构独立于各级政府,人事提名权、专业指导权属上级统计审计部门,但任命权、罢免权属各级人大。(2)地方人大全体成员2/3以上赞成票可以提出罢免统计审计机构官员职务的动议,之后由上一级统计审计机构与地方人大联合调查处理。避免统计审计机构独立性过大,同时也避免人大权力过大。

   习近平同志最近签署命令,解放军审计署由总后勤部划归中央军委建制,这一制度设计思路完全可以移用到政治模式设计。

   (三)司法制度

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