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郑尚元:我国社会保险制度历史回眸与法制形成之展望

更新时间:2014-11-21 23:00:53
作者: 郑尚元  
制度的破碎和凌乱成为业界、学界、甚至官方普遍认同的事实。以养老保险制度的构建为例,养老保险制度在《社会保险法》颁布之前,从形式上尚不具备法律制度的基本特征,大多体现为国务院颁发的规范性文件,各个规范性文件彼此之间的关系非常模糊。换言之,养老保险制度一直处于“改革”状态的未定型摸索阶段。[11]对于政府或公共服务部门之行为而言,存在一定时期的探索和试点尚属正常,而对于民众的基本权利而言,长期处于未知状态必然影响公共部门的公信力。换言之,养老保险制度试点十几年间,由于始终没有形成定型性质的法律或者行政法规,广大劳动者并未存在真实意义上的社会保险权利。

  

   三、中国社会保险立法评价及其法制化进程展望

   (一)《劳动法》的颁布与社会保险入法

   1994年7月5日、《中华人民共和国劳动法》颁布,该法的颁布标志着新中国劳动立法通道的打开,此后,一系列相关劳动法律、法规随之颁布。对于中国劳动法制而言,该法所产生的作用远远大于其法律条文本身,该法颁布后,相关劳动和社会保障类法律之立[12]工作由是展开,《社会保险法》与《劳动合同法》列人全国人大立法规划即是在《劳动法》颁布之后,相关各方共同认知的结果。早在《劳动法》刚刚颁布之后的1994年秋天,《社会保险法》(草案)的起草工作就开始了,原劳动部专门成立了立法起草领导小组和立法工作小组,列定了具体工作计划和进程。为了便于《社会保险法》(草案)的起草工作,相关机构还编辑了《社会保险法》起草工作简报,相关社会保险立法的参考资料。之后,相关方还进行了若干次针对性的调研。应当说,初始展开的《社会保险法》立法工作并未列入全国人大常委会之立法规划,一定程度上带有不少盲目性,但是,1994年启动的《社会保险法》(草案)的起草工作又深切地反映了《劳动法》关于“社会保险”事项规定的粗糙性以及社会实践对于该领域法制化的迫切性。[13]1998年之后,《社会保险法》列定全国人大立法规划,此后,该法的起草工作并未因列人立法规划而成持续之势,时断时续地被提起或被放下,该法的起草直至2007年《劳动合同法》颁布之后才正式步人立法工作之快车道。虽然《劳动法》中含有“社会保险”专章规定,人们也可以认定社会保险事项人法源自《劳动法》,但是,从社会心理窥视,社会保险法制化认同感很低,甚至很少有人知晓《劳动法》中包含着社会保险的规定。毋庸讳言,《劳动法》对于社会保险事项的规定不到十个法律条文,所规定的内容大多为“宣示”性条款,几乎不具备任何法律实践的基础条件,也就是俗语中称呼的“不具备法律操作性”。正是此点,《社会保险法》的起草起步于《劳动法》刚颁布之后,或多或少存在解实践操作之“渴”的嫌疑。其实不论是社会经济基础条件,还是法制基础条件,乃至立法技术条件对起草这样的法律而言都未成熟。

   (二)《社会保险法》的颁布及对该法的评价

   2010年10月28日,第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》,该法被相关方称之为“社会主义市场经济体制”之“支架性”[14]法律。对于该法的颁布,作为该领域学者,亦喜亦忧尽在其中:

   第一,该法的颁布开启了社会保险法制化之进程。上文提及我国上世纪80年代中期颁布的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》和《国营企业职工待业保险暂行规定》从形式上具备了社会保险立法的成果,客观地讲,囿于时代局限,加上上述规定很少与行政执法和社会司法相衔接,因而,很少存在社会保险法制之社会认知。《社会保险法》第一次以专门法律的形式规定“社会保险”事项。该法的颁布实施将推进社会保险事业之法制化进程,“《社会保险法》的出台,形式上的法律制度开始接轨社会实践,更多的用人单位,更多的劳动者,甚至是更多的行政官员、法官,以及律师开始接触这部法律。该法的颁布将加快中国社会保险立法之进程,加快社会保险依法行政之进程,加快中国社会保险纠纷司法审理之进程,亦会推动社会保险事业法制监督制度之形成。”[15]现实生活中,已进入司法程序的工伤认定行政诉讼、劳动关系认定及工伤(待遇)给付纠纷的仲裁与诉讼已经使社会保险的重要内容工伤给付率先进入司法救济程序,而养老(老年年金)保险业务中有关缴费基数、缴费年限、(待遇)给付标准都在实践中存在着纠纷与争执,只不过这些领域纠纷的法律救济仍待时日。从笔者接触的相关机构得到的信息,不论是劳动仲裁机构,还是人民法院对于社会保险纠纷之审理,仍处于“纠结”情绪中。可以预见,中国社会保险一定会随着《社会保险法》的出台而逐步实现法治。

   第二,《社会保险法》规定内容粗糙,法律实践性差,更多价值在于“里程碑”式的宣示。对于《社会保险法》立法稍加关注者,曾有这样的印象或记忆,即全国人大常委会最初公布的《社会保险法》(草案)征求意见稿与最终颁布的法律,从章节内容看大相径庭。最初的征求意见稿中并未涉及过多的社会保险之相关事项,基本法律逻辑在于,建立基金制度,缴纳社会保险费、社会保险待遇及其标准,社会保险基金监督与管理应依次序分别展开,换言之,是从“纵向”思路上考虑设计社会保险法律制度的,并没有涉及到“养老”、“医疗”、“工伤”、“失业”、“生育”等具体的社会保险事项,也就是说,并未从“横向”上考虑社会保险法律制度之设计。《社会保险法》(草案)最后内容大变,既考虑了“纵向”的因素,也虑及“横向”关切。虽然内容“全面”,但法律之科学性大受影响。众所周知,我国养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等五大社会保险项目,其启动时间、统筹层次(保险适用之地域范围)、制度实践基础、法制化程度存在较大差异,在社会生活中的作用和社会认知也存在较大反差,例如,养老保险和医疗保险在我国现实生活中重要性程度靠前,社会实践较为丰富,内容和制度非常庞杂,但法制化程度式微,工伤保险统筹层次低,但法制化程度较深。但是,《社会保险法》并未针对上述社会保险项目的特征和法制实践状况之差异,却将五类社会保险项目的规定几乎均匀地“配置”相同的法律条文,也就是每个社会保险项目获得十个法律条文左右的制度配置资源,如此,所有具体法律规定则显得毫无“具体性”可言,例举工伤保险法律制度,其《工伤保险条例》2003年颁布后,经2011年修订,且已经受制度实施以来的社会检验和法制实践,任何人都明白,对于申请认定工伤及获得工伤(待遇)给付之当事人而言,《工伤保险条例》及其相关规定远比《社会保险法》之相关规定有效;而生育保险制度尚未成型,缺少相应社会实践,民众关注度低,许多理论问题尚待解决,《社会保险法》虽就相关内容作出了规定,但与制度实践,尤其是法制实践距离仍很遥远。

   (三)社会保险之立法体例、进路探讨及其未来展望

   “罗马并非一天建成”这样一句俗语体现着深刻的事物发展规律,任何制度的形成都需要一定的社会物质条件和很长的历史进程,正如西方社会的民主制度,其社会基因可溯及古罗马甚至更早的历史记忆;而中国社会的专制,上古已经存在,绵延跌宕二千余年,其中规律岂可立即更改?社会保险制度肇始于19世纪末的德国,然而欧洲早期的工人互助合作制式的初级“社会保险”实践早已存在,更须关注的是,欧洲步入法制的年代更加久远,崇尚法治不仅及于民事刑事的基本法律范畴,同样及于新型的社会制度。德意志民族系富有极强抽象思维能力之族群,对于社会保险法制之创制,德国人循“罗马并非一天建成”的古训,其社会保险立法进程足足耗费了近一个世纪的时间,至20世纪社会法典编纂已历时90年,何况该法典一直在不断充填和完善之中。其立法路径和社会保险项目展开值得借鉴。

   1.社会保险立法体例之探讨。中国改革开放以来所取得的立法成就是客观的。二百多部法律的颁布在30年内完成不啻为如同经济发展一样的创举,二百多部法律中全部为单行法,至今尚未颁布任何一部法典,即便是诉讼程序制度,虽类似法典,但从法律形式上仍属于单行法;刑法虽然体系性较强,但同样不可认定其属于法典范畴。民法学人及中国立法机关一直尝试推进中国民法法典化进程,应当说,民法是最具备法典化的中国法律制度,但是,路途仍然艰辛。中国法律未呈法典,有诸多方面的因素,其中,立法技术和思维导向制约着中国法律制度之法典化进程。就社会法而言,德国仍率先完成了法典编纂,其工程之浩大,法典内容之繁杂,显然是不适合中国国情,中国社会保险立法体例之选择只能循单行法轨迹运转,亦步亦趋,不断完善。目前,我国社会保险立法体例的选择,思路并不清晰,从《失业保险条例》和《工伤保险条例》的立法体例选择看,存在着单行立法的迹象;但从《社会保险法》的立法体例上分析,无从判断立法的体例。首先,《社会保险法》肯定不是一部法典,区区98个条文规定庞杂的、所有领域的社会保险内容根本不可能;其次,类似1986年颁布的《民法通则》的体例,即采综合模式立法,涉及内容宽泛而不具体,实践中缺乏法律规范的操作性和适用性。因此,中国社会保险立法的体例选择应当是分拆各社会保险项目,各社会保险项目分别单行立法,以《养老保险法》、《健康保险法》(包含生育保险内容)、《工伤保险法》、《失业保险及就业法》等为主要单行立法,并辅之行政法规和地方性法规,最高人民法院相关司法解释,以及相关的法律制度实施办法,那么,中国社会保险法律体系将比较完整,制度的周延性和逻辑性将大为增强。

   2.社会保险立法进路之探讨及未来展望。任何事物的发展有其内生的规律,只有遵从这些规律,人类才能认识事物,并与之形成和谐一体。法律制度乃为人类智慧之结晶,是为规则赋予强制力的社会沉淀。社会保险法律制度是重要的法律制度,其发展必有其内生的规律性和客观性,换言之,社会保险立法只有遵从这样的规律,循序渐进,缓急有度地进行,才能形成理性和实用的制度。作为工业化发展“副产品”的风险社会的到[16]是现代各国构建社会保险法律制度的共同基础。德国社会保险法律制度形成的历史,德国社会保险立法的进程提示我们:起源于劳工保险的社会保险制度,最初针对的是劳工面临的职业风险。那么,劳工最初、最直接的风险是什么?答案非常清晰,疾病和职业伤害,也就是说,作为从事工矿业劳动的劳动者,害怕生病和发生工伤事故,此类风险一旦发生意味着劳动者轻者减少收入,重者则丧失劳动能力甚至丧失生命。因此,德国在19世纪末期构建社会保险法律制度时,先从疾病保险(实际上为今日之健康保险)发端,之后,构建职业伤害保险制度,前者法律颁布于1883年,后者颁布于1884年,两者只相差一年。1889年,老年和残疾人年金法,也就是所谓的养老保险法才得以颁布,至于失业保险法律制度则是20世纪20年代才开始实施。德国社会保险立法在单行立法完成之后的20世纪70年代才开始进行法典编纂。中国社会保险立法的进路既要参照德国立法经验,亦要考虑中国现实。一方面,我们已经展开的社会保险立法应当继续坚持和完善,没有必要完全照搬德国经验。例如,失业保险立法展开最早,实践较差,原因是我国从计划转轨而来,需要至少是官方认为需要这样的社会保险制度,问题的核心点是如何合理、有效地实施该项社会保险制度,并如何提升立法层次和实施效果的问题。至于工伤保险,立法已有成果,且已经开始法律实践,该项社会保险最具成为法律制度的基础条件,《工伤保险法》的制定已经成熟。养老保险的社会实践在中国社会保险中影响范围最广、影响力最大,但是,该领域的立法完全落在了后面,中央层面的养老保险立法尚属空白,而立法前期论证和探索都没有进行,其实,早在上世纪九十年代末,劳动和社会保障部和财政部利用亚洲开发银行贷款委托英国一家咨询公司所作的报告中,他们早就建议中方起草《养老保险法》,[17]至今该领域立法尚未启动。至于中国的健康保险领域,一直处于“医改”进行时中,制度实践异常混乱和破碎,立法工作更是无人问津。

“工业化和城市化社会中,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《当代法学》
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