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刘国乾:行政信访处理纠纷的预设模式检讨

更新时间:2014-11-16 05:49:29
作者: 刘国乾  

   诉讼、仲裁和行政复议分享着共同的纠纷处理机理——它们均强调公正的第三方基于特定的事实,根据客观的规范作出裁决,以决定争议当事人之间的“是或非”。若聚焦于对信访人请求作出实体处理的决定环节,就会发现,《条例》的预设与裁决所具有的以下特征相符:第一,法定或权威的第三方,作为对抗式程序设计中的最终决定者。第二,面向过去已发生的行为,在认定事实的基础上,根据既定规范作出决定。第三,由第三方适用既定规范作出通常是“非黑即白”的两分式决定。即,一方胜诉、另一方败诉,胜诉方的请求或主张获得支持,而另一方则不然。据此可认为,在处理信访人投诉请求的技术上,《条例》的规定实际上沿袭了传统纠纷处理技术中最核心的方式——裁决。尽管第三方处理纠纷的决定未必是根据既定的客观规范作出,[24]但对于信访人投诉请求的处理,前文已说明,《条例》强调了客观规范的支配地位,要求依据既定的规范作出是否支持信访人请求的决定。这种处理方式即棚濑孝雄所称的纠纷解决的“规范—决定”过程。[25]概言之,《条例》所预设的处理纠纷的技术工具为“规范—决定”裁决模式。

    

   三、行政信访处理的事项

   《条例》预设的“规范—决定”裁决模式,与行政信访处理争议的制度效能不足是否相关,是一个需要进行检验的问题。特定工具是否有效是针对作用对象而言的,正如敲击木桩大锤是恰当的选择,但对于敲开坚果却并非如此。预设模式是处理信访事项的技术工具,因此,二者的相关性,可运用该模式的作用对象,即行政信访处理的事项来检验。本部分要交代的是,行政信访处理的事项具体为何。

   (一)行政信访管辖的规范指引

   行政信访管辖的事项即其可处理的对象。《条例》第14条对管辖的事项作了概括列举加排除式的规定。首先,该条第1款将管辖事项限定为,该款列举的五类履行(或协助履行)公共职责、管理公共事务以及提供公共服务的组织和人员的职务行为引发的不满。其次,根据第2款的规定,即便对以上主体的职务行为不服,如果可由诉讼、仲裁和行政复议管辖,那么行政信访仍无权管辖。《条例》排除了行政信访对仲裁、行政复议、诉讼受案范围的共同管辖,保障它们的优先管辖。易言之,行政信访所获得的是法定救济管辖范围之外的“剩余”(residual)事项。如此设置的目的在于使“信访与现行法定救济渠道的管辖范围保持一种互动、互补关系”。[26]

   信访管辖的补充性,只是规范层面的制度安排。实现中运作是否会沿着此种制度表达的逻辑流动,具有不确定性。这是因为,行政信访可能成为当事人寻求救济的优先选择,正式救济渠道的阻塞可能将矛盾逼向信访;法定终局处理决定作出后,当事人不满仍会求诸于信访;或者当事人同时选择信访和其他法定救济渠道。也就是说,实践中,行政信访对法定的正式救济,客观上可能产生“补充”、“替代”、“复审”和“督促”作用。唯有行政信访“补充”性功能才符合规范预设,其实际处理的事项符合《条例》规定的“剩余”管辖要求时,“替代”、“复审”和“督促”这些“越位”功能才可能被避免,也才应作为检验预设模式的对象。据此,接下来要解决的问题是,行政信访对哪些事项获得“剩余”管辖。这个问题可转换为,哪些事项应由诉讼、仲裁和行政复议管辖,哪些事项则被这些机制的管辖所排除。

   行政复议很大程度上是行政诉讼的前置程序,除《行政复议法》第7条规定的,相对人申请行政复议时可一并向复议机关提出审查规范性文件的请求外,对于具体行政行为的合法性审查而言,[27]行政诉讼的管辖与行政复议的管辖并无二至。根据《行政诉讼法司法解释》第1条的规定,行政诉讼针对的是有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的行政行为。《条例》所列举的五类人员,除行政机关及其工作人员,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员的行为外,提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员,社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员,村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为,通常无法解释“行政行为”,这些行为引发的纠纷目前不可诉诸行政诉讼,如果也无法提起民事诉讼,理论上可诉诸信访。

   根据《民事诉讼法》第3条规定,可解释为平等主体之间的财产和人身纠纷均可提起民事诉讼。仲裁通常是部分民事纠纷诉讼解决的前置或替代方式。合意仲裁为民事诉讼程序的前置程序,当事人对仲裁结果不服可以提起诉讼。只有法律规定仲裁具有终局效力的事项才排除诉讼的最终管辖,如《劳动争议调解仲裁法》第47条规定的事项。因此,除有限的法定仲裁管辖外,仲裁管辖的事项均可为民事诉讼管辖。

   另外,即便属于行政机关及其工作人员,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员的职务行为引发的纠纷,也未必可提起行政诉讼。《行政诉讼法》第12条明确规定四类行政诉讼不予受理的行为:国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、终局行政行为。《行政诉讼法司法解释》补充规定,刑事强制措施与刑事侦查行为,调解行为与法定仲裁行为,不具有强制力的行政指导行为,重复处理行为,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不予受理。这九大类不可诉行为,以法律是否提供其他途径的救济为标准又可分成四种情形:

   第一,法律没有规定任何途径救济。如,国家行为,此类行为被认为应当免于法律干预。

   第二,无需救济或依法不应再次救济。这类行为包括不应当处理的行为以及已经充分处理的行为。如,调解行为、不具有强制力的行政指导行为可视为当事人自愿接受的行为,所以不应利用法定救济渠道来实现“反悔”。 对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,因未造成现实损害,因而被视为无需救济的情形。法定仲裁行为、重复处理行为均属已经过法定处理,而不应再次处理的行为。

   第三,法律提供部分或不完整的救济。如抽象行政行为,《行政复议法》第7条规定在行政复议中,可申请附带审查规范性文件的合法性,这意味着规范性文件内容的合理性问题仍无法救济;同时,在无法提请附带审查的情形下,即便对规范性文件之合法性与合理性存有争议,也无法申请法律救济。

   第四,法律提供其他渠道的救济。如《公务员法》第90条规定公务员对受到的人事处理不服可以向原机关申请复核;如不服,可再向同级公务员主管部门或者作出该人事处理机关的上一级机关提出申诉,或可不经复核,直接提出申诉。对于错误的终局行政行为,根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第5条的规定,可以申请国家赔偿。根据《国家赔偿法》第17、18条的规定,对于错误的刑事强制措施与刑事侦查行为,也可申请国家赔偿。

   行政赔偿诉讼针对的是,行政机关(包括法律、法规授权的组织)及其工作人员违法行使行政职权造成人身权和财产权损害。《国家赔偿法》第3、4条将“法行使行政职权”限定为违法的具体行政行为和部分违法的事实行政行为。[28]《行政强制法》第8条第1款规定将违法的行政强制执行造成损害也纳入行政赔偿范畴。概言之,行政赔偿诉讼的管辖范围仅限于,行政机关(包括法律、法规授权的组织)及其工作人员违法作出的具体行政行为和部分事实行为,侵犯人身权和财产权的情形。这也意味着,受侵犯的利益如果无法解释为与人身权和财产权相关的利益,无法申请行政赔偿;同时,那些未包含在《国家赔偿法》列举范围内的事实行为造成的损害,同样不可申请行政赔偿。

   法律未提供救济渠道或未提供完整救济,为行政信访获得剩余管辖提供了可能。综上,行政信访获得的剩余管辖,具体包括:第一,有国家行政职权的机关、组织及其工作人员作出的国家行为,无法诉诸行政复议的抽象行政行为,可诉诸行政复议抽象行政行为的合理性引发的争议,以及无法依法申诉的内部行政行为。第二,行政赔偿制度不予救济的,有国家行政职权的机关、组织及其工作人违法行为造成的非人身和财产损害,非针对具体对象的事实行政行为造成的损害。第三,提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员,社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员,村民委员会、居民委员会及其成员职务行为引发的争议,不能申请行政救济,也无法诉诸民事救济的争议。具体可见下图所示:

  

   上述从规范中推导出的结论,虽可大致划定行政信访“剩余”管辖的“疆界”,但是,这几类事项具体指向的争议为何,以及这些争议有何特殊之处,无法从规范上直接获得。因此,还有必要到实践中找寻和获知相关信息。

   (二)行政信访实际获得的处理事项

   1. 实践中进入信访管道的争议事项

   欲知进入信访管道的具体争议为何,首先需要了解现实中信访人提出的信访事项有哪些,然后才能判定这些事项中是否可能包含特定的纠纷。下文以信访工作机构收到的信访事项为基础进行分析。

   笔者从Y省省级信访机构获得的统计资料表明,该机构2010年至2012年第三季度收到的信访所反映的问题主要有:农村土地征收、征用和补偿;涉法涉诉;城镇规划,拆迁改造与补偿安置;大型公共工程建设选址,征地、破坏环境及移民安置等问题;国有企业改制与下岗职工安置;军队退役人员安置;劳动社保争议;城市和农村困难群体反映生产生活困难;外来人员要求解决医保、社保及子女就学读书等问题;历史遗留问题(如“两案人员”问题);援外民工要求安置或救助;矿产资源开发利用引发的水源枯竭、地陷、山体滑坡致使群众生产生活受影响;农村土地承包转让;宅基地审批;乱收费摊派;林权确权;经济商业纠纷案件;医疗纠纷;交通事故问题;自然灾害引发的公共安全,环境破坏引发的卫生、安全等问题;突发事故的处置不利;反映机关干部作风差,不作为,滥用权力、执法不公、欺压百姓和农村干部作风粗暴等;反映村干部问题。[29]尽管调查的地域不同,其他学者调查的实践中常态存在的信访事项,多数与以上列举的主要信访类型相同。[30]

   除应由政法机关处理的涉法涉诉信访不予考虑外,以上罗列的事项中,哪些包含者具体的争议或纠纷?这需要对争议是否存在进行判定。

   如何来认定争议是否存在?美国学者费尔斯蒂纳(Felstiner)、埃布尔(Abel)和萨拉特(Sarat)对纠纷形成过程的说明,能够为判断纠纷是否发生提供一种内部视角。他们认为纠纷的发生,包括以下几个步骤:第一,受害人认识到损害的存在;第二,对遭受的损害感到怨愤和不满;第三,向他们认为对其损害负责的组织和个人提出诉求;第四,当诉求全部或部分被拒绝,此时不满转化成纠纷。当然,拒绝并不需要以明确的方式表达,拖延也是一种拒绝。[31]该理论为认定争议或纠纷是否存在提供了以下几点关键要素:第一,发生纠纷的前提是损害的存在。第二,损害的判定很大程度上是认为自己受损一方主观感受的产物。判断是否存在损害,不以对特定利益享有法定权利为基础。第三,纠纷的产生缘起于认为自己受损一方的不满,并针对其所认为的损害,向致害方提出某种主张。第四,纠纷产生于对认为自己受损一方提出请求的部分或全部,被直接或间接拒绝。

另外,英国学者格利弗(Gulliver)对分歧和纠纷进行区分的理论,能够为认定纠纷是否发生提供一种外部观察视角。他认为分歧是在双方之间产生的暂时或持续性的不一致,但这种不一致能够在双方内部得以解决。分歧在关系内部解决,(点击此处阅读下一页)


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