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王希鹏 胡扬:中国腐败治理结构变迁与纪检监察机关职能定位审视

更新时间:2014-11-14 23:43:38
作者: 王希鹏   胡扬  
维护党的集中统一。行政监察主要负责“对监察对象执法、廉政、效能情况进行监察”,它的监察对象不仅是具体的行政行为,而且针对抽象的行政行为,即要裁判行政机关所制定和发布的决定、命令是否正确或是否适合继续执行。1992年年底,中共中央、国务院决定按照“三个有利于”的原则,让纪检、监察机关合署办公。当然合署不等于合并,更不是取消某个方面,而是减少不必要的重复交叉,将职能相同的机构进行合并,使两个职能形成合力。另外,根据《宪法》第一百二十九条“检察院是国家的法律监督机关”的规定,检察机关担负着依法追究刑事犯罪、侦查国家工作人员贪污贿赂和渎职侵权等职务犯罪、预防职务犯罪、代表国家向人民法院提起公诉等职能。在惩治方式上,党纪检查只能对“党组织和党员违反党章和其他党内法规,违反国家法律、法规,违反党和国家政策、社会主义道德,危害党、国家和人民利益的行为”给予党纪处分。行政监察只对国家公职人员的一般轻微违法行为进行调查处理。法律监督则对公职人员违法达到犯罪程度的行为侦查起诉。党纪检查和行政监察处理的违反党纪政纪的案件,需要追求法律责任的,应当移送司法机关依法处理。

   (二)不同治理主体“相互配合”的程序衔接不断顺畅化

   互相配合以分工负责为前提。由于分工负责体现了三种权力相互独立的要求,互相配合的体现便应当是以独立为基础的工作程序上的衔接关系。虽然党章规定纪委负有“组织协调反腐败工作”的职责,但是,不存在谁迁就谁、谁服从谁的问题,它们共同服从且只服从于党章、宪法和法律。改革开放以来,纪检监察机关和检察机关相继出台了一系列协调办案的工作机制和组织模式,如1993年,中共中央纪律检查委员会、最高人民检察院、监察部联合下发了《关于纪检监察机关和检察机关在反腐败斗争中加强协作的通知》;2010年中纪委、中央政法委、中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院、监察部等9部门联合出台了《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》。三种监督权力的相互配合既遵循了宪法和法律规定,也体现了“公平优先,兼顾效率”的原则,有力推进了反腐败国家权力运转的有效性,实现了反腐败合作治理结构的良性运行。据统计,2008年1月至2013年8月,全国检察机关立案侦查的惩治贪污贿赂犯罪案件中,检察机关自行发现53532件,占35.4%;纪检监察机关移送14354件,占9.5%[7]。另外,在反腐败合作治理结构中,纪委的牵头作用不断凸显,特别是对大案要案的惩治力度不断加大。2008年,纪检监察机关移送司法机关的县处级以上干部801人,占检察院查办的涉嫌犯罪县处级以上国家工作人员的29.81%。且这个比例呈现出逐年提升的趋势,2009年为28.61%,2010年为29.52%,2011年为30.78%,2012年则达到了37.4%。

   (三)不同治理主体“相互制约”的价值理念不断明确化

   互相制约是三种监督权关系的核心,如果没有这种制约功能,所谓的分工负责就失去了意义,互相配合也会严重变质。制约本身不是目的,根本目的在于通过制约来保证党规国法适用的公正性,实现各种监督权的有效制衡,特别是防止共谋性腐败和共谋性不作为现象的发生。可以说,如何强化对监督者的监督,特别是建立监督者之间的相互监督制约机制是理顺我国腐败治理结构面临的重大难题。应当肯定,在我国当前的腐败治理模式中,纪检监察机关和检察机关在查办案件过程中的相互制约关系是存在的。比如,在反腐败实践中,没有检察机关的批准或决定,纪律检查和行政监察移送审查起诉权的实体效力就处于有可能被否决的不确定状态。行政监察机关对检察机关的制约同样如此,复议、复核权的启动,使得检察机关的不捕、不诉权的实体效力同样处于不确定状态。但是,这种制约主要还是针对腐败案件的查处过程,忽略了对三种监督权消极不作为或者发生共谋性腐败行为的监管。2010年中央纪委等9部委联合下发的《关于加大惩治和预防渎职侵权违法犯罪工作力度的若干意见》中虽然笼统规定了“对行政执法机关徇私舞弊不移交刑事案件的,依法依纪严肃处理,涉嫌犯罪的依法追究刑事责任”,但是并没有具体规定监管的主体,在现实操作中很难把握。实际在文义上,“互相”一词体现了双向而非单向制约关系,即“每一机关都对其他机关形成一定制约,同时它也成为其他机关制约的对象”[8]。因此,在下一步的纪检监察体制改革中,如何建立三种监督权的“双向制约”关系应当是改革的一个重点。当然,对“双向制约”可以作出多种解释,符合宪法原理的理解是,双向并非制约权能上的等量齐观,而应强调不同机关制约效力的不均等性,以避免制约效果的互相抵消;双向亦非三机关以数学上“排列组合”的方式建立直接制约关系,而应强调制约的递进性。理想的相互监督模式应当是:纪委组织协调,检察院主导制约行政监察,法院主导制约检察院。

   应当肯定,“政党嵌入型”腐败治理结构对提升我国反腐倡廉建设科学化水平发挥了重要作用。但是这种治理结构突出的是政党纪律和意识形态性,它在发挥了执政党的意识形态主导性和在动员社会大众上的独特优势性的同时,却弱化了政府以及其他公共权力机构的主动性和能动性。

    

   三、“政党主导共治型”腐败治理结构:未来中国反腐败的行动逻辑

   十八届中央纪委三次全会强调,“纪检监察机关要在国家治理体系中发挥重要作用,探索实现治理能力现代化”,“治理是个人、公共或私人机构用来管理他们共同事务的诸多方式的总称。它是一个连续不断的过程,它使相互矛盾和各不相同的利益群体彼此容纳并且可以实现合作”[9]。按照实现腐败治理体系和能力现代化的要求,“政党主导共治型”腐败治理结构的基本出发点是,实现政党反腐和国家反腐两种治理模式在价值取向、制度安排和行动方向上的“无缝隙对接”。它强调在党风廉政建设和反腐败斗争中党委负主体责任,党在强化反腐倡廉建设领导责任的同时,应当以制度化的方式科学分解纪委、政府及其他公共权力机构的反腐败职责,整个国家腐败治理体系制度化、科学化、规范化和程序化,各个治理主体彼此之间相互协调、共同发生作用,善于运用法治思维和法治方式治理腐败,把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理腐败的效能。

   (一)发挥党委的主体性作用

   党的十八届三中全会明确提出,“落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任”。党要管党、从严治党不是空洞的口号,主体责任就是党委切实加强对党风廉政建设和反腐败工作的领导,党委书记是第一责任人。亨廷顿高度肯定了政党在国家腐败治理中的主导性作用,他认为,政党是现代政治中能履行这一职责的主要机构,“混乱、集团之间缺乏稳定的关系、没有公认的权威模式,都是滋生繁衍腐化的温床。政治组织能够行使有效的权威并促使集团利益——如‘党派机器’、‘组织’、‘党派’——得以组织起来,超越个人和社会小圈子的利益。政治组织发展了,就能减少腐化的机会”[10]。

   党委主体责任的内在规定性体现在以下方面:第一,树立主体意识。各级党委必须切实担负起全面领导党风廉政建设和反腐败工作的主体责任,班子主要负责人要认真履行好第一责任人的职责,班子其他成员要根据工作分工,对职责范围内的党风廉政建设负起主要领导责任,切实做到“一岗双责”。第二,明确主体职责。通过制度化的方式,根据层级化的原则,对各级党委应当承担的反腐倡廉职责作出明确规定,明晰界定不同层级党委的反腐败职责界限。各级党委要以制度建设为根本,通过制度化、法治化和规范化的方式,科学分解各地区各部门的廉政事务与廉政职责,完善工作运行机制,引导政府性和社会性廉政参与在有序、规范和法制的轨道上进行。第三,提高主体能力。顺应时代发展趋势,增强政治意识、大局意识、责任意识、忧患意识和纪律观念,树立正确的业绩观和利益观,不断完善腐败治理组织架构、监控体系和运行方式。第四,完善主体责任追究机制。完善“签字背书”制度,强化领导责任人的担当意识,如果发现领导班子和领导干部在重大廉政问题上有失职等领导责任问题,必须采取倒查的办法予以追究,决不能以集体名义敷衍了事。进一步完善党风廉政建设的责任内容、实施机制、考核内容及责任追究制度,制定切实可行的责任追究案件的启动程序。

   (二)发挥纪委的监督性作用

   纪检监察机关要按照党中央的决策部署,聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心任务,深挖内涵、盘活存量,明确职能定位、突出主业主责,改变纪检监察机关涉足一般行政部门的事务,混同一线业务部门工作,“种了别人的田,荒了自己的地”的状况,做到不越位、不错位、不缺位。纪律检查机关要强化作为党内专门监督机关的监督地位,全面履行监督执纪问责的专职,明确派驻纪检组长、纪委书记不分管主业以外的其他业务,继续推进议事协调机构的清理和内设机构的调整工作,加强监督和办案力量,把主要力量配备到党风廉政建设和反腐败斗争主业上来,以“瘦身”促“强身”,以“减负”带“增力”。要按照监督的再监督、检查的再检查的职能定位,从直接参与部门日常性业务检查中摆脱出来,把工作的切入点转变到督促有关责任部门依法依规履行职责上来;放在对其他监督主体的监督结果的延伸查处上来;放在督促监督主体落实监督责任上来。

   目前我国纵向的纪律检查部门之间“职责同构”,上下级纪委之间职责不清、权责不明,制约与监督难以到位。当前必须按照党的十八届三中全会提出的“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化”的具体要求,强化上级纪委对下级纪委的领导,既要防止地方权力的违法干涉,又要防止上级权力的违法指令。上级纪委对下级纪委领导行为必须依法合规,要制订上级纪委对下级纪委履行指挥指导、监督管理、协调整合、组织保障等方面领导职能的具体规范和工作程序,规范上级纪委的自由裁量权。科学分解不同层级纪委之间的反腐败职责权限、工作任务、责任追究,规范不同层级地方性反腐败党内法规的制定权限、制定程序、适用范围。创新派驻纪检监察机关的设置和工作机制,完善点派驻模式,积极探索片派驻模式,实现纪委监督向基层的合理延伸。积极探索对违纪违法线索的异地管辖、移交管辖制度。

   (三)发挥政府等权力行使部门的主动性作用

   十八届中央纪委三次全会强调:“各级政府及所属部门要充分履行行政监管职责。”近年,似乎存在这样一种误区,认为反腐倡廉是纪委的工作,政府负责行使权力、纪委负责监督权力。这种职责错位导致了纪检监察机关的反腐败工作“心有余而力不足”,政府则“力有余而心不足”。

党的十八届三中全会明确提出,“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。从权力的运行过程来看,决策、执行、监督是权力结构“三位一体”的组成部分,也是权力运行体制相辅相成的重要环节,其中决策是核心,执行是关键,监督是保障。也就是说,任何权力行使主体在权力行使过程中设立专门的制度、程序和规范进行自我监管,这是任何一项公共权力行使合法化的基本要求,而且它在完善反腐败制度建设、保证公共权力的良性运行等方面具有先天优势。比如政府有关部门举办一项公开招投标项目,通过有效措施保证整个项目运作过程的客观公正是其内在的职责,不能把这个“预防腐败”责任推给纪检监察机关。在预防腐败方面,纪检监察机关应当主要承担顶层设计和监督落实职责。要通过监督检查、明察暗访,分析职能部门预防腐败的薄弱环节,权力行使的不规范程序以及腐败的易发多发点,提出意见,形成决策,监督有关职能部门去执行,即对“权力监管过程”进行监督,而非对“权力行使过程”进行监督。“惩治”是纪检监察机关的专属权力,如果发现相关职能部门不能正确履行职责,甚至出现失职渎职等问题时,纪检监察机关则应当加强执纪监督,对相关职能部门和工作人员进行调查处理,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《河南社会科学》2014年7期
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