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王敬波:相对集中行政许可权:行政权力横向配置的试验场

更新时间:2014-11-14 23:26:06
作者: 王敬波  
以符合经济、效能原则。

   第五,权限集中模式与权限层级的关系。行政许可权限的划分纵向上分为不同层级。基层政府的许可事项数量少,相对简单,专业性程度不高,更易于实现权限集中。高层次政府管理的部门多,许可事项差异大,建立统一行使集中许可机关的难度大,但是这并不妨碍在相关性高的领域实行机关间的集中,在相关性低的领域可以实行场地集中或者程序集中等形式,并非一定要求实体权限全部集中。

   通过上述分析,行政许可事项、许可权与其他权力的关系、许可机构的层级等诸多因素都是影响许可权集中的要素,在确定哪些事项集中以及如何集中时需要综合考量确定。集中行政许可权是相对的,不是绝对的。相对性体现在几个方面:首先,集中的权限是有限的,程序性权力容易集中,实体性权力集中难度大。各地的实践也已经证明包括受理、送达在内的程序权力很容易实现集中。但是专业性的审查权,尤其是决定权的集中难度是很大的。在书面审查、实地勘察、专家论证、听证、集体讨论等审查形式中,书面审查比较容易集中。随着专业性增强,集中的难度越大,尤其是需要专业技术、专业人员、专业设备、技术鉴定等形式才能完成审核的,目前是不适合集中的。其次,集中的领域是有限的,并非所有领域的许可事项都可以集中,对于差异很大的事项也没有集中的必要。再次,集中的行政层级是有限的,并非所有层级的行政机构都适合集中许可权,层级越高,集中行使权力的难度越大。

    

   代结语:相对集中行政许可制度发展趋势

   相对集中行政许可权与行政审批制度改革密切相关。2001年《国务院批转关于行政审批制度改革工作实施意见和通知》中已经提出:行政审批制度改革应当依据效能原则,合理划分和调整部门之间的行政许可职能。同年,国务院行政审批制度改革领导小组发布的《关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题》中再次强调相对集中行政许可,“本级政府应当创造条件,打破部门界限,将分散在政府各职能部门的审批事项相对集中”。2008年国务院办公厅转发监察部等部门《关于深入推进行政审批制度改革意见》中强调“完善相对集中行政许可权制度”。只有深入推进行政审批制度改革,精简行政许可项目,减少行政许可层次,才有集中许可权限的可能和空间;同样,随着行政许可权的集中,也必然带来行政许可项目的整合,可以说,行政审批制度改革既是相对集中行政许可权制度存在和发展的前提性条件,同时相对集中行政许可权也可以促进行政审批制度改革。相对集中行政许可权制度不可能脱离中国行政审批制度改革和行政管理体制改革而“单兵突进”,三者互为条件和结果。

   受制于行政审批制度和大部制改革的进程,相对集中行政许可权的实施不可能一蹴而就,在实践中可以采用分步走、渐进性改革、局部先行的路径,将一般的、常规的、日常事务性、非专业化的行政许可先行整合。在实施中,以便民为中心,实行就近、分散式集中,以镇政府、街道办事处为平台,采取部门行政机关委托形式,整合许可与服务。相对集中行政许可权制度的发展可以为大部制改革提供借鉴。推行大部制改革,几个行政机关合并,包括行政许可权在内的行政权限都要整合,必然带来行政许可权的集中。同时行政许可的集中,也在一定程度上为大部制改革提供经验,通过行政许可权的集中行使,为其他权限的整合以及机关调整提供思路,并最终推进大部制改革。

    

   注释:

   (1)《昆明市地下水资源保护管理暂行办法》第1条,昆明市政府1983年发布。

   (2)《昆明市外商投资审批办法》第1条,昆明市政府1992年8月23日发布。

   (3)黑龙江实施《全民所有制工业企业转换经营机制条例》细则第13条,1992年12月23日发布。

   (4)济南市行政审批制度改革若干规定(2001年)、山东省行政审批规定(2001年)、西宁市行政审批若干规定(2002年)、沈阳市行政审批若干规定(2002年)。

   (5)笔者通过北大法宝以“相对集中行政许可”、“集中办理”、“联合办理”为关键词进行全文检索,收集到1983年1月至2012年4月间颁布的相关法律规范共计142部,其中中央层面有法律1部(行政许可法)、3部部门规章和11份部门规范性文件。地方层面有29部地方性法规和98部地方政府规章。

   (6)“全国已建立2100多个综合行政服务中心”,经济日报2006年9月28日。

   (7)所谓“串联办理”是指行政服务中心受理申请后,指定一个主办部门,采用联审、会签等形式,一次性收文、办结、送达。

   (8)“两集中、两到位”在全国各地的进展情况并不一致,有的地方,如四川、海南、宁夏、天津等地全省范围推进;有的省在部分城市开展改革,如内蒙古呼和浩特市、山东威海市、广东珠海市、云南昆明市、青海西宁市、福建泉州市、龙岩市等,有的地方在省级单位开展,如安徽省。

    

   【参考文献】

   [1]胡振杰等编著:《行政许可法实用知识问答》,经济管理出版社2006年版。

   [2]李莎莎:“论我国行政服务中心的发展与相对集中行政许可制度的构建”,载《沈阳干部学刊》2011年第4期。

   [3]李路:“刍论相对集中行政许可权机制创新与立法完善”,载《理论导刊》2010年第5期。

   [4]郑传坤、易学志、刘建:“相对集中行政许可权制度构建研究”,载文正邦主编:《宪法与行政法论坛》第3辑,中国检察出版社2007年版。

   [5]徐继敏:“相对集中行政许可权的价值与路径分析”,载《清华法学》2011年第5期。

   [6]青锋:“行政执法体制改革的图景与理论分析”,载《法治论丛》2007年第1期。

   [7]汪永清主编:《中华人民共和国行政许可法教程》,中国法制出版社2003年版。

   [8][英]M. J. C.维尔:《宪政与分权》,苏力译,生活?读书?新知三联书店1997年版。

    

   王敬波,法学博士,中国政法大学法治政府研究院教授。

   来源:《政法论坛》2013年第1期。

  


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