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王敬波:相对集中行政许可权:行政权力横向配置的试验场

更新时间:2014-11-14 23:26:06
作者: 王敬波  
缺乏有效的对接机制,形成众多行政部门与“一站式”服务的交叉叠合,增加行政成本,行政许可“两头受理、多头办理”的“体外循环”状况加剧了现实中重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象。

   “两集中、两到位”是部分地方希望变“体外循环”为“体内循环”的一种制度设计。“两集中”就是把同一行政部门内部分散在各处室的行政许可权,集中到一个内设机构办理,把各部门相对集中行使行政许可权的机构成建制地纳入行政服务中心窗口,集中为社会服务。“两到位”就是行政机关所有行政许可事项在行政服务中心窗口到位,相应行政许可事项的审批权、办事权必须在窗口到位。“两集中、两到位”的核心是行政许可权限实现行政许可机关的内部集中,行政许可实质性审批权限向行政服务中心集中。(8)较之以往,“两集中、两到位”改变了多头受理的局面,向实质性许可权限的集中前进一步,但是并没有改变现行法律框架下法定许可机关的地位和权限。也就是说,原来是哪个机关的许可权还是哪个机关行使,只不过集中在行政服务中心行使。

   早在《行政许可法》实施之前就有人提出:“可以考虑利用现有各地已经建立的行政审批中心,将其改造成享有实质性行政许可权力的、统一办理原由各部门分别办理的经常性行政许可事项的许可实施机构。”[7](P.93)2008年武侯区行政审批局的成立标志着独立的相对集中行政许可机构的建立。区行政审批局和各职能部门分工合作,行政审批局负责行政审批,各职能部门负责审批后的监督管理。年检由行政审批局负责;在具体审批过程中,所需的现场勘查、技术论证、社会听证等由各职能部门负责,接到行政审批局通知后,在规定时限内将现场勘查、技术论证和社会听证的结果及时反馈给行政审批局。这种模式使得许可权限从原职能部门向行政审批局集中,是相对集中行政许可制度从程序集中走向实质集中的重要转折,直接触及了许可权力配置的核心,首先要解决的就是许可权限如何集中以及集中的模式问题。

    

   三、相对集中行政许可权的运行模式和原则

   从目前全国相对集中行政许可制度的运行模式看,根据不同的标准可以做不同的类型划分。第一种分类方法是程序集中和实体集中。程序集中模式是许可权力集中的初级阶段,在受理和送达的环节实现集中。程序集中虽然无助于优化行政许可体系,也无法真正提高行政许可效率,但是此种模式可以实现便民原则。尤其是集中在行政服务中心运行后,虽然行政许可权限还在原行政许可机关,但是通过“两集中、两到位”等工作机制,提升行政服务中心的作用。该模式的优点是,“部门一个窗口对外、政府一个中心对外”,减少公众对行政许可机关的接触点,不仅便民、而且高效。同时由于体制上并不改变行政许可的实施主体,改革的阻力小。该模式的缺陷在于并未触及多头许可的痼疾,无法达到减少行政许可的目标。实体权力的集中,将行政许可的受理、审查、决定、送达等全部权限都集中行使,尤其是集中行使审查和决定的权限。实体权力的集中是更高层次的许可权集中。将不同机关的行政许可权限集中到行政审批局,直接改变了行政许可的实施机关,“一头许可代替多头许可”的优点在于避免多头许可造成的社会成本过高,同时行政审批局性质单一,行政效率大幅提高,申请人只面对一个行政许可机关,大大方便当事人。但是该模式是对行政职权的大范围调整,牵涉面广,改革的难度大。同时一个机关集中多项行政许可,一旦监督缺失,必然导致专权。

   第二种分类标准是按照行政系统,划分为纵向集中和横向集中。纵向集中是指不同层级的行政机关之间许可权限的集中。很多行政许可事项相同、按照重要程度不同分别由不同层级的行政机关负责。纵向集中模式的优点是在同一系统中,专业性差异不大,也不涉及计划、许可、监督、处罚等权力的分离,利于行政机关综合运用多种权力进行综合管理。缺陷是对层级管理体制的颠覆,如果配套缺失、监督不力,容易滑向“一收就死、一放就乱”的窠臼。横向集中是将相同行政层级的不同行政机关的行政许可事项进行集中。横向集中不改变层级管理体制,可以有效减少行政许可,缺陷是可能导致计划、许可、检查、监督、处罚等权力分离,不利于统筹管理和协调运行。按照横向集中的程度还可以进一步分为:分口集中和全面集中。分口集中就是将相近领域的几个行政机关的行政许可进行集中,也就是行政管理中通常说的“归口管理”,可以分为投资领域、建设领域、科教文卫领域、商业领域、城市管理领域等。全面集中就是将同一层级政府的全部行政许可事项都集中行使。归口集中没有全面集中彻底,但是因集中的行政许可之间关联程度高、专业性差异小而更易于实现。

   第三种分类标准是按照机关内外为标准,分为机关内部集中和机关之间集中。内部集中是指在一个行政机关内部设置专门的行政许可机构集中本机关的许可权限。通过内部集中,整合了部门内部的许可权限,有利于提高行政效率,也有利于行政机关强化对许可后的监督检查等职责,而且因为只是机关内部集中,行政部门比较熟悉本部门业务,专业性障碍相对较小。机关之间的集中需要整合几个机关之间的许可事项,例如将行政许可权从一个机关剥离出去,给予另一个机关;或者成立专门的行政许可机关,整合几个机关的许可权。

   第四种分类标准是按照不同层级划分为区县级政府集中、市级政府集中和省级政府集中。相对而言,基层政府综合性强,更易于实现集中许可、集中处罚等综合执法制度。省级政府层级涉及的行政许可事项比较重要、专业性更强,集中的难度大。

   相对集中行政许可权集中的模式受到很多因素的影响,行政事务的多变,行政管理方式的调整,都是影响权力行使模式的因素,因此,对于行政许可的集中模式并不必强求一致。为了适应行政管理的变化,需要构建一个定期评估机制,将相对集中行政许可权的运行按照效益、效率等指标进行考核、评估,对于集中的权限进行适当调整,避免僵化。

   采用不同的集中模式,集中的行政许可权限也不尽相同。目前全国各省规定进入行政服务之中心的许可事项,存在三种情形,第一种是要求全部进入,没有例外,如吉林、宁夏、四川;第二种是原则上行政许可事项应当进入,例外的情形各省规定不同,大致包括:涉及国家秘密、国家安全、商业秘密、个人隐私、宗教、意识形态的;或者涉及审批事项少、申请量小、服务面窄、关联度低的,可以不进入。第三种是没有明确规定,由地方政府根据情况决定。由于行政服务中心并不涉及许可权限的实质集中,因此,哪些许可事项进入行政服务中心对许可权影响不大。但是对于武侯行政审批局的模式来说,实质性许可权限的集中改变了现行的审批监管一体化的体制。对行政权力的配置及其行使必然产生影响。要研究行政许可权力集中的原则,需要先分析行政权力的配置规则。

   行政权力是行政管理的生命线,是一切行政现象的基础。行政权力总是需要配置给行政组织行使,行政组织构成行政权力的载体。以某种形式表现的权力分割以及职能分离是政府制度的核心[8](P.7)。在行政权力的谱系中,行政权力的配置按照纵横两个维度进行。在中央和地方之间的配置形成纵向的层级机构,强调国家统一领导与地方自主管理的协调;在同级政府不同机关之间的配置形成横向的部门结构,重在行政管理的专业化和行政效率。行政权力不是一成不变的,而是随着社会政治经济的发展不断进行再分配,以达到行政权力布局合理、运转高效的目标。行政权力在纵向和横向结构中不断上演着的“聚合离散”就像一出永远没有结局的剧目。权力的集中和分立不是绝对的,集权和分权是对立统一的。没有绝对的集权,也没有绝对的分权。对于行政许可权的运行来说,集权和分权都是必要的,二者的目标都是实现行政系统的有效运转,实现对社会秩序的良好治理,实现对公民合法权益的有效保障。

   行政许可权是政府管理社会的一种重要的行政管理权,广泛存在于各级各类行政管理中,既有基于许可事项的重要程度为主要考量因素而进行的纵向层级配置,也有以不同行业和专业为主的横向部门配置。随着行政管理专业化发展,一方面,执行性行政权力按照行业不断细化职能,另一方面,社会事务的复杂性决定了行政职能的界限不断模糊,并进而在部门之间形成权力的交叉和重叠。行政权力本身固有的膨胀性和部门利益又必然带来各行政机关乐于强化自身权力,造成行政机关各自为政,行政权力配置的专业化有余而综合协调难度增加,相互牵制有余而相互配合困难,行政效率低下,行政资源浪费。按照行业设置的行政管理系统使得绝大多数部门都是“一条龙”管理,从制定规则到执行法律,从管理、审批到监督、处罚,都由一个部门决定;部门自己给自己设定权力,又自己去行使权力,缺乏有效的监督机制,行政管理中存在很大的随意性。从省到市、县的同一方面的行政主管部门都行使同样的权力,都管同样的事情,在多头许可之外,又形成多层许可、重复许可的问题。

   相对集中行政许可权制度按照“精简、效能、统一”的原则,调整归并行政管理职权,重新配置部门的职能,精简政府机构,对于解决多头许可、重复许可等问题,形成集约化的行政许可机制,合理配置行政权力,简化行政许可项目,减少行政许可环节,缩短行政许可时限,节约行政成本,规范行政许可,便利行政许可申请人,转变政府管理方式,提升行政效能等方面具有重要意义。相对集中行政许可制度改变了行政许可权力按照行业纵向分割的规则,将行政权力按照行政管理流程,横向分割审批权与监督权、处罚权,是在不修改现行法律、法规的情况下,通过法律规定的程序,由行政机关经法定程序调整行政许可主体,重新分配行政许可权力、重新设置行政权力运行机制。既然是行政权力的重新配置,理论上必须首先解决什么权力、多少权力可以集中以及集中后的权力制衡机制。哪些领域的行政许可权可以集中,是确定相对集中行政许可权制度的理论基础。如果只片面强调集中,最终的结果非但无助于行政审批制度改革,甚至造成执行难、协调难,加大行政成本,导致行政权力的滥用。因此,集中行政权力的原则必须与实行权力分立和权力制衡的原则紧密结合起来,相对集中的各个权力之间要合理配置。从理论上看,决定行政许可权力集中行使还是分立行使的要素和原则有以下几点:

   第一,特定的专属管辖不宜集中。对于法律、法规明确规定由某个机构专属管辖的职能不应当集中。例如中央垂直管理的海关、国税、金融监管、出入境检验检疫等部门和涉及国家安全与需要限制人身自由的行政执法具有特殊性,不适合集中。

   第二,集中的权力之间应具有关联性。相对集中的权限应当是相关的,在管理客体和对象上基本属于同一类,行为目的、活动规律基本相同。如果将没有任何联系的项目集中在一起,由一个行政执法机关去实施,执法人员难以掌握,非但无助于提高行政效率,相反增加行政管理的难度。

   第三,权限集中不应影响权限制衡。行政许可权位于行政管理的中端,前期有行政规划,后期有行政监督和处罚。有些行政许可权与前期的行政规划密切相关,如土地使用许可和土地利用规划之间的关系;有的行政许可和行政处罚之间关系密切;有些行政许可之间存在相互制约关系,如果集中在一个机构行使,会影响许可权之间的制衡关系。在确定行政许可权集中行使的事项时,需要考量该行政许可和行政规划、行政处罚之间的关系,如果难以完全分割或者分割后会影响权力之间的制衡,不宜集中。

第四,专业行政和综合行政之间的划分。专业化是社会分工的必然。各个专业领域都有其自身的专业理论和技术。确定可以集中的行政许可权时需要就其专业化程度进行分析,对于专业化程度非常高的事项并不适合集中办理。目前,我国市场经济体制尚需完善,政府管理领域尚处于变化之中,政府职能缺位、越位的现象还广泛存在,在这种情况下,专业行政仍是主流,集中行政权力改革是对专业行政的强化或者补充,可以将日常管理中大量相对简单的许可事项进行整合,(点击此处阅读下一页)


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