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张建伟:司法体制改革中的利益纠葛

更新时间:2014-11-04 10:30:30
作者: 张建伟  

    

   内容摘要:司法体制改革存在着各种利益纠葛,改革进程有推进不畅乃至搁浅的风险。进行改革要注重改革中的利益分析,照顾到合理的利益需求,充分评估改革的各种阻力,并寻找排除阻力和化解矛盾的最佳方案。改革者需要辩明方向,有勇气有魄力去推行正确的改革措施,实现改革的长远目标并使这一目标不被眼前利益纠葛所破坏。重新反思主审法官、主任检察官制度的团队式司法的制度设计,并且将注意力转至人员分类管理和员额制度改革上,改革司法官选任制度,改良司法考试方式,强化司法官任职前的训练,提高其业务素质和道德品行,突出司法人员的司法属性并提升社会对司法人员的尊重度,提高司法的公信力。并在此基础上,真正按照现代法制原则建立现代司法体制。

   关键词:司法体制 法官 检察官 司法人员分类管理

    

   真正意义上的改革,无不有痛感,不痛不成其为改革--这是几年前我国台湾地区著名律师罗秉成先生对笔者说过的话,言虽简单,用来观察和思考改革的内容与实质却是不二法门。这里所谓"痛感",涉及真正意义上的改革必然存在权力或者利益上的调整,对于正在手握大权的部门或者人员以及既得利益者来说,一旦改革意味着要动自己的奶酪,他们就要成为改革的阻力。除积极的抵抗之外,也存在消极的抵抗方式,最消极的方式是逃遁--采取逃避的方式选择离开。我国司法体制长期存在着地方化、行政化和非专业化等症结问题。当前司法体制改革认识到司法乃国家事权,司法官不应同于行政官员业不应定位于地方官吏,应当充分体现司法官的国家特性[1]。不过,在当下的司法体制改革中存在着各种利益纠葛,使改革进程有推进不畅乃至搁浅的风险。因此,进行改革需要注重改革中的利益分析,照顾到合理的利益需求,充分评估改革的各种阻力,并寻找排除阻力和化解矛盾的最佳方案,为更好地实现改革的预定目标创造良好的条件。

    

   改革牵涉各种利益纠葛的一般规律

   改革是为了实现预期的利益而进行的,通常意味着利益格局的调整,产生一定的利益纠葛,改革相关者不可避免地进行利益考量甚至风险评估,将什么作为改革的对象、如何设定改革的内容以及时间表和路线图、如何控制改革的结果,都离不开对改革进行利益权衡。例如在《商君书》"更法"一篇中记述了杜挚对于改革(当时称为"变法")的主张。秦孝公在商鞅的鼓动下有意改革,大夫甘龙、杜挚均表示反对。杜挚这样对秦孝公说:"臣闻之,利不百,不变法;功不十,不易器。臣闻法古无过,循礼无邪。君其图之。"这里提到的"利不百,不变法;功不十,不易器"意思是考量改革的利益和风险,如果不能达到利益圆满而同时避免各方面的风险,就应该维持原状而不应当进行变革。这里的"利"与"功",如今合称"功利",功利是任何改革者都不能不进行分析判断的内容,只不过将改革的前提设定为利益百分之百饱满,就几乎无法推动任何一项改革,改革要做到方方面面的利益都照顾到,实在是强人所难。

   无论我国古时胡服骑射、商鞅变法、王莽改制、戊戌变法乃至清末法律改革,还是俄国历史上的彼得大帝改革等,都可以清晰地看出,改革的发动者本身在发动改革的时候就进行过利益权衡,没有不进行利益考量和不具有利益追求的改革。他们的利益衡量主要包括三个方面:(1)国家或者民族的整体利益,亦即人民的整体利益;(2)政党的执政地位、执政机会、执政合法性和稳定性等方面的利益;(3)改革发动者个人声望、巩固权力、增加财富等个人利益。改革的发动者的境界不同,利益衡量的进路也会不同。德国一位作者曾经这样调侃某些政治人物在制定公共政策和采取重大行动之前的心路历程:首先是这件事对本人有无好处,答案是肯定的之后,进一步考虑对本党有无好处,确定存在好处之后,才进一步考虑对国家或者民族有无好处。这种思维进路不可能将自身作为改革对象,因此改革必然是在维护甚至扩大自身利益的前提下展开,这往往使政治和司法改革成为一个缓慢的过程而且改革必然多所保留、缺乏彻底性,改革发动、主导者不会有王佐断臂的决心和勇气,改革就成为隔靴搔痒,与人们的期待产生落差。显然,如果政治人物将这一思考的顺序颠倒过来,政客思维就转变为政治家思维,国家和民族就有福了。

   就个人或者群体的利益算计来说,诚如鲁迅所言:"曾经阔气的要复古,正在阔气的要维持现状,未曾阔气的要革新。"这里所说的"阔",是阔绰、富裕、富有财物的意思 。"曾经阔"、"正在阔"、"未曾阔"都属于利益状态的描述。鲁迅这句话言简意赅,揭示了与不同的利益状态相关的对于改革的三种不同态度模式:

   一是期待复古模式。利益与已经逝去的境遇、条件、权力格局和制度等存在联接关系,现在利益随着这些因素不复存在而丧失,恢复利益的供给只需要恢复形成这种利益供给的旧有条件。因此,"曾经阔"的寄希望于复古,他们不希望维持现状,他们对现状存在不满情绪,但是也不赞成向前推动改革。在实际政治生活中,期待复古的愿望植根于对于现状的不满,未必尽能用破落户心态加以涵括,例如不少人基于对于腐败和贫富差距加大的不满,主张回到1976年以前的政治生态当中,认为那时候干部清廉、贫富差距不大甚至均贫,纯从利益衡量,选择具有的比过去要丰富,但人们对于利益的评估不一定着眼于绝对值,有时相对值左右了他们的判断,让他们得出今不如昔的结论。

   二是保守现状模式。满足于现状的人是正在握有权力和享有利益的人群,他们的利益是与当下的制度、境遇、条件等联接,复古与改革都意味着利益被压缩或者失去的风险,因此既反对走回头路,也反对改革,改革意味着动了他们的奶酪。有的是对什么是符合现代法治的政治与司法体制缺乏认识的高度,对于现状缺乏批判性的认识,自然难以生成兴利除弊的自觉行动。有不少担任领导职务的官员,担心在改革的各种利益纠葛中无法摆平而招惹麻烦进而影响自己的仕途前程,因而对改革抱有消极观望态度,认为多一事不如少一事,不如按惯性行事,不必加以实质的改革。

   三是期待改革模式。对于现状存在一定不满,希望通过改革满足自己获得或者增进利益的愿望,改变对自己不利的处境和外在环境,创造更好的发展条件,改革意味着实现这样的期待,他们自然成为改革的积极力量。也就是说,改革之所以得到一些人支持,是因为改革能够为其带来红利,能够预料到改革为自己提供好处,他们对于改革的态度就会是积极的,这种态度及其引出的行为成为改革的助力。但是,即使是改革的支持者,由于支持的态度建立在利益分析的基础上,看重的利益往往不外乎私欲私利,当改革动了其奶酪,就会转变为改革的阻碍力量。

   上述三种态度模式是一种概括的说法,改革的主导者可以借助其分析改革中的不同态度及其原因,并照顾到正当的利益诉求,耐心倾听不同的利益表达,为改革制定阻力较小、效果较佳的方案创造条件。君不见,在研议司法官是否由中央节制之时,经济发达的省份都加以反对,经济欠发达的省份都赞成。如今要推动人财物由省级统管,经济不发达的地区都赞成,经济发达的地区都反对。经济好的地方,担心切断与地方经济联结的脐带,待遇、经费会有所降低。我国经济发展到现在,不少地方的司法机关通过地方党委、政府与当地经济产生密切连接,例如在编制有限的情况下,一些法院、检察院雇请了不少编外人员,这些人员的薪金待遇都由地方财政提供。不仅如此,地方政府给法院、检察院提供办案经费保障以及其他经济保障,使司法机关长期依赖地方政府的供血,一旦剪断与地方经济的脐带连接,经济发达地区的司法机关就按捺不住反对的声音,这是"正在阔的要维持现状"的规律发生作用的结果。这些司法机关应当认识到,太多的目光短浅,太多的"眼前欢、地头蛇",太多的部门利益和个人利益考量,就难以形成符合现代司法规律和法治精神的司法体制,没有一种"舍得"就难以向上提升。

   当然,在政治改革、经济改革和司法改革中,牵涉的利益当然要比这复杂得多,例如要保守现状的未必对于现状抱有十分满意的态度,但是改革成果具有一定的不确定性,不愿意冒改革的风险以及缺乏处理改革中引发的某些难题的能力或者不具有解决这些问题的信心,也都可能成为改革的消极力量乃至改革的阻力。不仅如此,"利益"本身就有相当的复杂性,司法改革牵涉到权力系统的重新配置和调整,涉及中央与地方权力配置的关系,涉及对方权力系统的调整,当省级以下权力系统失去对本地司法权的控制,对方权力系统对应的利益格局就会发生一定变化。所以,利益纠葛不仅局限在司法系统之内,在司法系统以外在存在着与司法体制改革有关的利益纠葛。另外,人们的追求不同,对于各种价值的认识不同,利益观也会存在不小的差距。例如在当前的司法体制改革中一些年轻法官人心思动,有的离开法院另谋发展,就不仅仅是薪酬高低的问题,还包含自我价值实现的满足感等其他一些因素。在我国当前的司法改革中,没有多少要求回归过去的声音,存在的主要是要求深化改革和保持现状的声音,前者应时当令,符合改革的大趋势,声音明确而高亢;后者注重实利,往往成为许多人的内心独白。改革的发动者和主导者需要意识到,应当认真对待改革利益相关者的利益。否则改革就会遭遇阻力,很难得到顺利推进。

    

   司法改革为何一度停留在表面而难以落实

   "改革"是我国政治语言中使用最为频繁的热词之一,从国家确定要改革开放之日起,"改革"就成为人人言之、日日言之的对象。但是,要推动政治领域和司法领域中某些实质性的改革是十分艰困的。

   多年来的改革往往停留在改革层面,如法官撤下大盖帽、披上法袍、拿起法槌,就只是司法道具行头改良层面的变化,并不触及司法体制的核心问题。有一些改革措施,没有政治上的障碍,但由于陷入利益纠葛当中,像潜泳者受困于水草,很好的改革设想长期难以落实。

   较为典型的,是作为司法改革先声的司法人员分类管理早几年就有意实行,却由于牵涉的利益面太广--牵涉大约一多半司法机关工作人员司法官身份的丧失,因此难以推行下去,最后几乎要无果而终。如今借深化改革东风,又启动这项改革,但过去存在的内因推动问题并没有解决,前景仍觉暗淡。

   司法人员分类管理,试图解决司法官身份的泛化问题,我国司法机关内部不从事实际办案却顶着法官、检察官光环的人员为数众多。例如在法院30多万工作人员中,拥有法官职称的有20多万人,实际执槌司法的不到10万人。这种司法官身份泛化现象不但使法官、检察官的身份含金量下降,而且混淆了司法与司法行政工作的性质和界限,司法属性难以凸显出来。司法人员分类管理试图将司法官、司法官辅助人员(法官助理、检察官助理)、书记员、司法行政人员、党务人员等加以分类,按照各自性质、特点进行分类管理和分类考核,其核心在于突出法官、检察官的司法官属性。就法官来说:"法官在司法权运行中的主体性决定了其在法院管理中的中心地位。然而,由于在宏观管理体制内,法官的录用、考核、晋升、辞退依然参照公务员管理,与其他法院工作人员无本质差异,法官的中心地位无法得到有效体现,无法形成以法官为中心的人员组成结构、权力运行模式和资源配置方式。于是在案件数量与日俱增的情形下,各地普遍依赖增加法官数量来减轻审判压力,促使法官数量急剧上升,法官大众化导致法官素质难以控制,案件质量难以保障,司法权威更加难以获得普遍认同。"[2] 当司法机关认识到司法人员身份泛化的弊端应当依靠司法人员分类管理制度加以祛除的时候,一些地方司法机关在最高司法机关的支持下率先进行了人员分类管理的尝试。

司法人员分类管理是以司法官专业化为理论基础的。对于职业司法官来说,司法是一项不仅是需要自然理性来从事的职业,还依赖于法律教育与培训、法庭经验的历练、生活经验的积累等后天获得的理性才能完成。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《东方法学》2014年第5期
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