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杨建顺:《行政诉讼法》的修改与行政公益诉讼

更新时间:2014-11-02 20:53:19
作者: 杨建顺  
甚至可能人为地造成一系列不必要的纠纷。总之,对于公益诉讼的制度架构要慎重斟酌,充分衡量各种利害得失。

   针对现实生活中确实存在有些公民难以行使诉权的情形,在坚持补充性原则的基础上建立限定性的公益诉讼制度,是必要的。有必要强调的是,在这个过程中,或者说在这个制度安排中,行业组织、中介机构等可以发挥巨大的作用。而要使行业组织、中介机构等在公益诉讼中发挥其应有的作用,从政府的角度看,就必须致力于行业组织、中介机构的培育,应该结合政府职能的转变,采取一系列鼓励、指导、促进和规范的手段,以确保行业组织、中介机构等尽快发育、成长起来。

    

   四、建立行政公益诉讼的课题

   (一)行政公益诉讼制度的比较法视角

   建立行政公益诉讼,发达国家的制度和技术手段有很多值得我们借鉴,这是无可置疑的。不过,借鉴域外经验,需要对域外有关国家和地区的行政公益诉讼状况有全面、深入、准确的认识,对既有的行政诉讼制度和理论的相关知识的准确性进行反思。目前,中国似乎存在一种“共识”:在世界范围内,美国、英国、法国、德国、日本等发达国家都建立了相当完备的公益诉讼制度。(23)这种理解是值得商榷的。人们主张公益诉讼的重要性,因而引入比较法的视角,如前所述,这在目的论和方法论上是值得肯定的。但是,对各国的情况不加深入、细致的分析,人云亦云,凭感觉,想当然,这种治学态度则是需要我们警惕的。

   例如,有人认为日本的民众诉讼和机关诉讼是公益诉讼,(24)而这种理解其实是不准确的,起码是不完全准确的。在日本,《行政事件诉讼法》将不属于“法律上的争讼”的机关诉讼和民众诉讼予以特别规定,因其不是以保护自己的权利利益为目的而提起的诉讼,被称为客观诉讼。机关诉讼,是指“关于国家或者公共团体的机关相互间权限的存在与否或者其行使的纷争的诉讼”。(25)显然,不宜将机关诉讼作为行政公益诉讼来把握。民众诉讼虽然可以理解为行政公益诉讼,但是,必须确认其制度创设是对主观诉讼的补充,其制度运用则遵循严格的法律主义。

   民众诉讼,是指“请求纠正国家或者公共团体机关的不符合法规范的行为的诉讼,并且是以选举人的资格或者其他与自己的法律上的利益无关的资格提起的诉讼”。(26)例如,根据《公职选举法》进行的选举诉讼,《地方自治法》所规定的居民诉讼。民众诉讼的目的不在于直接保护救济国民私人利益,而在于使国民以选举人的身份或者其他与自己的法律上的利益无关的资格,通过诉讼手段制约行政机关或者公共性权力机构的行为,因而可以将其视为公益诉讼的一种形态。民众诉讼和机关诉讼都只有在“法律上有规定时,限于法律规定者,才能够提起”。(27)

   居民诉讼,是指普通地方公共团体的居民,对与自己法律上的利益无关,完全以公共团体财产管理的公正运行为目的,请求纠正公共团体的机关不符合法规范规定的行为,经过监察请求后而提起的行政诉讼。(28)经过判例的发展,其审查范围也从财务会计法规范违反事件扩大到与财政支出相关的非财务行为,现在,居民诉讼作为与财务相关联的居民自治行政活动和参加型统制手段,在广泛的行政领域得以适用。不过,值得强调指出的是,这种诉讼程序的启动是以提起监察请求为前置程序的。换言之,只有提起监察请求的居民,才有权提起居民诉讼。居民提起了监察请求,对于监察委员的监察结果或者基于监察委员的劝告的执行机关的对应措施仍然不服时,才可以提起居民诉讼。未提起监察请求者,虽然可以参加诉讼,但是,却不能成为原告。根据《地方自治法》的规定,只要是该地方公共团体的居民,一个人也可以提起居民诉讼,不问是自然人还是法人。与美国的纳税人诉讼要求必须是纳税人不同,日本的居民诉讼不必一定是纳税人。

   总而言之,将居民诉讼称为公益诉讼是正确的,但是,不应忽略了其强调的前置程序,不应忽略了其诉讼对象的限定性。这种制度架构,体现了充分尊重行政机关首次性判断权的原则,强调了穷尽行政救济手段和司法审查最终的原则。至于日本的机关诉讼,如前所述,那就跟行政公益诉讼没有关系了。行政机关相互间的权限争议是行政内部的纷争,本来是应该在行政内部来解决的问题,不属于“法律上的争讼”,因而不适合于由法院来解决。但是,日本《行政事件诉讼法》将其作为行政事件诉讼的一种类型加以规定。这是关于司法权对行政权的统制作用的一种例外的制度安排。

   关于其他国家的状况也是一样,需要仔细地对其制度、制度背景以及理论架构进行全面、深入的研究,不可片面地夸大其词。值得指出的是,在建立公益诉讼制度方面,美国的纳税人诉讼、日本的居民诉讼等法律制度和程序架构都是值得我们认真研究并虚心借鉴的。

   无论是行政公益诉讼,还是其他什么事项,除了对英美法系国家的、大陆法系国家的,抑或是英国的、美国的、法国的、德国的和日本的,乃至其他什么国家和地区的进行摘录、罗列外,还需要对相关制度现象和理论成果进行比较分析,尤其是还应当进一步对其法社会学背景予以关注。比如说,许多人只是强调行政公益诉讼制度在法治较为发达的国家和地区已经普遍建立起来,却忽略了这些国家的行政公益诉讼制度的适用范围极其有限。本来,大陆法系国家将行政诉讼分为主观诉讼和客观诉讼,其客观诉讼是指对行政机关违反客观的法律规则和法律地位所提起的诉讼,其出发点是维护国家和社会公共利益,对行政行为合法性进行监督,以保障行政法得到公正适用。在主观诉讼和客观诉讼的架构上,主观诉讼是主线,客观诉讼是辅线;而行政公益诉讼只是客观诉讼中的一部分,且其适用前提是严格的法律主义。简而言之,主要发达国家的(行政)诉讼制度所承认的“客观诉讼”是极少的例外情形,是对普遍的“主观诉讼”制度的补充。在中国探讨确立“行政公益诉讼”制度之际,不可忘却这种客观事实。

   《中华人民共和国宪法》(以下简称“《宪法》”)第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定,通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济和文化事务,管理社会事务。”为了实现《宪法》有关人民主权原则的规定,公民作为国家的主人,有权利也有义务维护国家利益和社会利益,也应该有权利过问侵害国家利益、社会公共利益或者他人利益的问题。但是,必须强调的是,要真正实现《宪法》规定的这个权利,还必须有具体的、明确的法律规定。在建立公益诉讼时,强调对域外经验的准确把握和正确借鉴,既要注意扩大原告的范围,又要予以一定的限定,在原告资格的认定标准、公益诉讼的范围等方面作出科学合理的法律规定。

   (二)受案范围和原告适格的拓展

   《行诉法》第2条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该法第41条规定,提起行政诉讼的原告是认为其合法权益受到侵害的公民、法人和其他组织。现行制度采取传统的诉权理论,以当事人具有实体法上的独立权利为前提,以保护公民个人利益为目标,将公民、法人或者其他组织的合法权益纳入其救济范围,体现了个人利益中心主义的理论,而对保护公共利益方面未给予明确的充分关注。“这次《行政诉讼法》修改的焦点问题是诉讼受案范围的放宽,这其实是一个历史遗留问题。过去可诉范围窄,是受当时的观念和条件制约的,现在有必要与时俱进作出些改动。”(29)关于将抽象行政行为纳入受案范围,分别建构对行政行为、事实行为和规范进行审查的诉讼类型的问题,这里不予展开,留待其他机会专题展开讨论。这里须确认的是,受案范围并非拓展得越宽泛越好,而应当以具体的案件性和通过法律的适用具有解决可能性为其内容的“法律上的争讼”(30)作为司法权对行政权进行统制的基本限度。建立行政公益诉讼的问题也是如此。

   其实,《行诉法若干问题的解释》第12条等规定已将原告适格拓展至法律上利害关系人,修改《行诉法》,宜对相关规定予以确认、吸收。不过,《行诉法若干问题的解释》对于公益诉讼仍没有明确的原告适格规定,而其第1条第2款第6项规定:“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”,不属于人民法院行政诉讼受案范围,则明确排除了公民、法人或者社会组织运用自己的诉权对公共利益寻求司法救济的可能性。修改《行诉法》,对此类规定应予以回应,在拓展原告适格的同时,宜对既有主观诉讼之外架构有限度的行政公益诉讼问题予以明确规定。

   行政诉讼原告适格理论的发展,在许多国家先后经历了从直接相对人到法律上利害关系人再到利害关系人的发展阶段,可以说,逐步扩大原告适格的范围,是行政诉讼制度改革的方向。但是,需要强调确认的是,广泛地建立单独的行政公益诉讼制度,并不一定是最佳选择。并且,在原告适格理论发展过程中,“民众诉讼”的原告适格绝非一个独立的发展阶段,而是客观诉讼制度精细化架构的一个组成部分,它需要个别法律对相关诉讼规范作出具体规定。所以,正确的选择应当是,在主观诉讼所坚守的传统诉权理论中融入公共利益色彩,逐步拓展受案范围,同时对极其个别的例外情形通过法律专设行政公益诉讼。这样,广义的行政诉讼将不仅以保护当事人独立的合法权益为目标,而且也以维护公共利益为目的,能够更好地回应现代社会对通过司法途径保护公共利益的迫切需要。

   (三)建立行政公益诉讼制度的价值追求

   基于前面的探讨,可以说,媒体所报道的许多所谓“公益诉讼”,包括“十大公益诉讼”中的许多案件,其实是基于人们的错误理解而生成的错误判断,其中只有极个别的情形才能归属于狭义的行政公益诉讼的范畴。

   例如,乔占祥诉铁道部旅客列车票价上浮行政行为侵害其合法权益案,被称为典型的公益诉讼案,至少可以说,透过乔占祥诉铁道部一案及媒体报道的其他案件,“似乎可以看出在我国行政诉讼的具体案件中却已经有了公益诉讼之实”。(31)但是,正如该案名所显示的那样,乔占祥是以“侵害其合法权益”为由提起的诉讼,而不是以侵害国家利益、社会公共利益或者他人利益为由而提起的诉讼。该案具有很强的公益性,但是,它并未同时具备前述公益诉讼的三个特点,因而不应将其归于狭义的公益诉讼。天津市第一中级人民法院审理的因一举报人多次举报违法线索,却未获得答复。而引发的举报人状告执法部门“不作为”案的胜诉,也被有的人理解为公益诉讼案,主张该案“已经为公益诉讼案的胜诉开了先河,说明我们的司法部门正在认识关于公益诉讼的问题。”(32)其实,这是对我国行政诉讼制度缺乏最起码了解的结果。本案是以执法部门为被告而提起的典型的行政诉讼。至于“十大公益诉讼”中的几个行政诉讼案件与公益诉讼的区别,前面已有分析,在此不再赘述。

   尽管每一个行政案件都具有较强的公益性,但是,并不能简单地将其等同于狭义的公益诉讼。人们将其作为公益诉讼来理解,亦有其一定的意义。其中最为重要的意义就是进一步唤起了人们的公益心,唤起了人们对制度改革的关注。此外,这些报道或者讨论,为我们全面、客观、准确地把握公益诉讼乃至其他诉讼制度,深入研究有关问题,提供了难得的素材和多元的视角。比如说,对铁道部旅客列车票价上浮等涉及不特定多数者利益的情形,没有购买车票即未建立起直接的法律上的利害关系者,能否获得原告适格?对于行政公益诉讼程序的启动来说,应否确立穷尽行政救济和行政复议前置原则?围绕该案件的诸多讨论,无疑有助于推进相关制度的建构和完善。

但是,也不能否认,许多人对公益诉讼的理解存在误区,尤其是存在模糊其内涵和外延,夸大公益诉讼作用的倾向,对正确理解和把握行政诉讼的价值定位有一定的妨碍作用。在探讨这些问题之际,需要特别强调行政公益诉讼制度的价值追求。简而言之,行政公益诉讼制度的价值追求,在于对那些穷尽了行政救济,进而通过主观诉讼,(点击此处阅读下一页)


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