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杨建顺:《行政诉讼法》的修改与行政公益诉讼

更新时间:2014-11-02 20:53:19
作者: 杨建顺  
但是,在这个过程中却间接地收到了保障公共利益的效果,即“维护和监督行政机关依法行使行政职权”,推进行政主体依法行政。在这层意义上,可以说任何一个行政诉讼都是公益诉讼。不过,如此宽泛地理解行政公益诉讼,显然与目前《行诉法》修改过程中讨论试图确立的行政公益诉讼概念不相一致。《行诉法》修改过程中所讨论的行政公益诉讼,是指狭义上的行政公益诉讼。本文所探讨的公益诉讼,宜从狭义上来理解,即直接公益诉讼或曰目的上的公益诉讼。

   (三)行政诉讼与狭义的公益诉讼之界分

   人们可以按照公益诉讼所涉及的领域进行分类,笼统地将公益诉讼分为刑事公益诉讼、行政公益诉讼、民事公益诉讼、经济公益诉讼、劳动公益诉讼等。所以,认为“公益诉讼实际上是行政诉讼的一种”的主张尚存商讨的空间。(15)我认为,对一种诉讼是否属于“公益诉讼”,必须严格根据其特点作出判断。许多人所认为或者积极主张的所谓“公益诉讼”,往往仅仅是由于案件涉及公共利益或者他人利益。这种观点是值得商榷的。如前所述,“公益诉讼”并非一个既定的法律术语。与现行诉讼制度尤其是行政诉讼、民事诉讼制度相比,狭义上的公益诉讼特点主要在于以下三点:其一,公益诉讼是指为了维护国家利益、社会公共利益或者他人的利益而提起的诉讼;其二,公益诉讼是针对并未直接侵害起诉人合法权益或者不具有侵害可能性的行为提起的诉讼;其三,公益诉讼的原告一般不必承担诉讼的结果。(16)

   概言之,公民、法人或者其他组织,对行政主体违法侵害或者可能侵害国家利益、社会公共利益或者他人的权益的行为,而并非对给自己的合法权益造成侵害或者可能造成侵害的行为,依法直接向法院起诉,由法院直接追究侵权人的违法责任,这是行政公益诉讼的基本特点。根据前述公益诉讼的定义和特点,我们可以分析公益诉讼与行政诉讼等现有诉讼制度的区别。

   1.行政诉讼要求起诉人与案件有直接利害关系,是法律关系的当事人,而公益诉讼则不要求有直接的利害关系,不要求是法律关系的当事人;

   2.行政诉讼的结果是由当事人来承担的,即由原告、被告双方或者第三人来承担,而公益诉讼的原告一般不必承担诉讼的结果;

   3.行政诉讼是为了自己的利益提起的诉讼,而公益诉讼则是为了国家利益、社会公共利益或者他人的利益提起的诉讼;

   4.行政诉讼必定是以行政主体为被告提起的诉讼,而公益诉讼则并不限于以行政主体为被告。

    

   三、行政公益诉讼的必要性、可行性与制度定位

   行政公益诉讼制度的必要性和可行性分析,宜建立在对既存主观诉讼制度的功能确认及其局限性分析之上。其实,建立任何一种制度,作为立法者,首先都要考虑其必要性,进而要考虑其可行性,尤其重要的是要分析其对社会经济发展的影响。总而言之,坚持科学的发展观,综合衡量各种利益和需求,是现代国家制度革新或者立法创制的重要原则。要使得行政公益诉讼在中国形成一种制度,也必须坚持这种原则,进行综合考虑。

   (一)建立行政公益诉讼的必要性

   从必要性的角度看,目前呼吁建立行政公益诉讼制度的呼声非常高,似乎其必要性是无可置疑的。的确,从公民参与国家社会管理事务的角度看,建立行政公益诉讼制度,将有助于为公民治理权、监督权提供司法救济保障,使其权利变为可诉性权利。但是,关于建立行政公益诉讼的必要性,需要从三个层面来理解。

   其一,需要对政治职能和公共利益的关系进行审视。政府诞生并存在的意义就在于实现和维护公共利益,政府的活动具有持续性和主动性,天然地具有表达和促进公共利益的优势,因而,实现行政领域的公共利益,更应当首先在行政过程中建构一系列权利实现及救济的机制,在此基础上,从制度完善的需要出发,根据行政公益诉讼的特殊性,有必要在《行诉法》现有制度的基础上作出有关行政公益诉讼的基本规定,并以“法律规定”作为其适用的前提要件。

   其二,需要对现行的行政诉讼制度和相关理论进行反思,对目前制度所不能覆盖或者不能很好地提供权利救济和保障的情形进行修改、充实和完善,针对现行制度所不能涵盖的极少剩余部分,作出基本制度设置的规定,至于其制度在相关法律中的特殊设计,则还需进一步探讨。

   其三,需要对各类呼声或者主张进行反思,以矫正人们对公益诉讼的误解,厘清真正需要建构行政公益诉讼的领域及事项。实质上,人们所谈到的所谓“公益诉讼”,大多都可以归类于现有的诉讼制度。

   当我们进行分析、归类之后,可以看出,在主张建立行政公益诉讼必要性的诸多呼声中,有些是对目前的制度资源不够理解所导致的,真正属于需要另外设置“公益诉讼”制度的情形是非常少的。例如,在被评为2011年“中国十大公益诉讼”的案件中,有关行政公益诉讼的有4件,分别是:刘云诉湖南省地质矿产勘探开发局因色盲被拒录公务员案;李燕诉国土资源部、教育部和科技部政府信息公开案;林莉红诉深圳海关收缴其境外所购图书具体行政行为违法案;中华环保联合会诉修文县环境保护局不履行政府信息公开法定职责案。(17)这些案件都属于主观诉讼的类型,且是在现行法体系内运作的。换言之,这些所谓的新型诉讼,其实并不是现行制度之外的新类型,至多也只能是间接公益诉讼(效果上的公益诉讼),因而是在现行制度下能够实现的权利救济,也就不需要特地构建所谓行政公益诉讼制度。

   (二)建立行政公益诉讼的可行性

   从可行性来看,公益诉讼涉及刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼这三大诉讼领域的制度安排,因此,在制定公益诉讼相关法律时,就必须考虑不同诉讼的特点,根据补充性的原则,对现有制度确实无法包容的情形加以补充性的规定,对三大诉讼领域的制度资源进行整合。并且,赋予公民、法人或者其他组织以诉讼主体资格,也必须区分不同的情况,尤其是要赋予社会团体和国家机关以诉讼主体资格,和公民个人起诉的制度应该有所不同。很显然,这种制度安排是非常错综复杂的,需要进行全面、深入、扎实的研究。

   如前所述,《民诉法修正案(草案)》第一次写入了公益诉讼条款,该规定与行政公益诉讼如何衔接的问题,尚需进行深入研究。例如,在中华环保联合会诉修文县环境保护局政府信息公开案中,联合会本来是就贵州好一多乳业股份有限公司超标排放工业污水向法院起诉的,属于民事公益诉讼。由于案件需要,联合会向修文县环境保护局提出申请,要求公开好一多公司的排污许可证、排污口数量和位置、排放污染物种类和数量情况、经环保部门确定的排污费标准、经环保部门监测所反映的情况及处罚情况、环境影响评价文件及批复文件、“三同时”验收文件等有关环境信息。环保局一直未答复。联合会遂提起行政诉讼,要求判决修文县环保局公开相关信息。法院判决认为,原告申请信息公开的程序、内容和形式均符合法律规定,贵州省修文县环保局应将上述信息向原告公开。(18)后面的行政诉讼是典型的要求行政主体履行信息公开法定职责的案件,且“原告申请信息公开的程序、内容和形式均符合法律规定”,这足以说明,在现行制度之外单独设置支撑此类所谓“公益诉讼”的条款,不具有必要性,甚或会构成立法资源的严重浪费,或者导致相关法规范之间的不协调。

   概言之,有必要对目前这种各自为政、在各自的领域分别架构公益诉讼制度的修法状态进行反思和斟酌,建立相应的统筹协调运作机制。

   (三)关于行政公益诉讼的原动力

   要建立公益诉讼制度,并且使该制度在实践中切实发挥其应有的作用,就必须确保该制度具有启动的动力。如前所述,公益诉讼与其他诉讼的重要区别之一就是其不是为了原告自身的利益,而是为了国家利益、社会公共利益或者他人利益而提起诉讼。行政诉讼、民事诉讼乃至刑事诉讼中的自诉,都是以主张自己的权利利益为目的而提起诉讼,其程序启动的动力是人类共有的“利己心”。利己心就是这些诉讼制度之程序启动的动力。

   需要强调指出的是,人有利己心,这并不是坏事儿。正如亚当·斯密所指出:“人们追求自己利益的时候,往往能更有效地促进社会利益。人们这种行为,受到一种看不见的手的指导,去尽力达到一个并非他本意要达到的目的,即是公共利益。”(19)现在,经济学家们已经普遍认可,正是人的这种利己心,造就了社会的繁荣昌盛。许多优秀的历史人物也利用了自己强烈的利己心,为社会大众做出了贡献。(20)

   与此相对,公益诉讼的启动则要靠“公益心”,而公益心需要长期培育和维护。的确,近年来公益诉讼问题受到广泛关注,在一定程度上可以说是由于人们的公益心增强的缘故。但是,同时也必须认识到,人们关注公益诉讼问题和实际提起公益诉讼并不是一回事,并且,这种公益心的实现,还必须有经济、精力和时间等方面客观条件的支持,需要具有相应的法学知识、具备一定的法判断力乃至具备相应诉讼技术的“有闲者”。这可能就是短期内难以建立公益诉讼制度,即使建立了所谓公益诉讼制度,也很难启动其法律程序的最大原因。

   公民关心个人利益并没有错,但不应当只关心个人利益。伴随着民主法治的发展和公民权利意识的提高,公民的主人翁意识也不断加强,在某些领域,对某些事情,建立行政公益诉讼将有助于公民参与国家社会事务,更好地发挥其主观能动性,进一步培养其社会责任感。公民社会责任感的加强,又会促使公民提起公益诉讼的积极性提高。如此良性循环,将为提起公益诉讼提供相应的动力。不过,需要强调指出的是,公民个人利益和公共利益往往紧密相连,公民请求救济的公共利益,可能就与其个人利益有某种利害关系,或者是公民甲请求救济的公共利益,与公民乙的个人利益有利害关系。在这种情况下,对公共利益的救济可能涵盖了对个人利益的保护,对个人利益的救济可能维护了公共利益。所以,对通过主观诉讼原告适格的拓展尚不能提供充分救济的情形,有必要建构补充性的行政公益诉讼制度,并且,为了调动和持续维护公民依法提起行政公益诉讼的积极性和原动力,有必要建立减免诉讼费用等相关激励机制和奖励制度。

   (四)关于行政公益诉讼的补充性原则

   很多人认为,当国家利益、社会公共利益或者他人利益遭受违法侵害时,公民、法人或者其他组织都应该能够提起诉讼,法院也应该充分发挥其司法监督职能,对于针对侵害国家利益、社会公共利益或者他人利益的行为所提起的公益诉讼,进行审理并作出公正的判决。如果公民、法人或者其他组织不能提起诉讼,人民检察院应该代为提起相应的诉讼。因为人民检察院是法律监督机关。但是,检察机关有权对行政诉讼实施法律监督,这并不意味着检察机关的监督不受限制。(21)这种良好的愿望不一定具有可行性,由于其脱离了实际,忽略了现有资源的有限性,人为地造成了所谓难题,这需要从实践和理论上加以澄清。

诉权的存在及行使都必须依据法规范的规定,法院是否受理亦必须依据法规范的规定,法院对案件的审理更离不开法规范的规定。要从法规范上确立行政公益诉讼,不仅需要有全面、深入的学术研究,更需有强调对现有制度资源的全面、准确把握。不具备起码学术规范的情感性诉求,当然是不足为训的;不顾及现行法规范和法制度,不考虑主观诉讼和客观诉讼在行政诉讼法律制度中的科学定位,那么,相关的主张甚至还会具有扰乱视听的负面效应,并不能也不应该直接指导实践。例如,检察院肩负着法律监督的职能,其职能定位与直接作为原告起诉的形态或许还存在某些不相容。(22)更何况,在民事诉讼和行政诉讼中,起诉与否的决定权本来首先应该归属于其本身的利益受到侵害的人。若允许毫无关系者作为原告提起诉讼,将不利于现代社会法律秩序的维持,(点击此处阅读下一页)


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