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黄学贤 郑哲:进退维谷中的行政强制催告制度

——对《行政强制法》第35条的解读

更新时间:2014-10-24 14:36:08
作者: 黄学贤   郑哲  
《行政代执行法》第2条规定:“(1)作出前条规定的处分(代执行),在规定相当的履行期限,而到期仍不履行时,必须预先以文书告诫代执行的宗旨。(2)在义务人接到前款的告诫,到指定期限仍不履行义务时,该行政机关以代执行令书,把要进行代执行的时间、为此派遣的执行负责人的姓名以及代执行所需费用估计的概算额通知义务人。(3)在特殊或危险紧急情况下,对迅速实施该行为有紧急的需要,并没有时间采取前二款规定的程序时,可以不按其程序实施代执行。”日本的行政强制执行制度主要集中在代执行领域,其强制执行程序中,告诫行为也是其重要的一环,而且日本代执行程序中,告诫行为的作出时间被明确在履行期限到期之后,这种制度设计与德国的告诫制度正好相反,这就为下文具体分析哪一种模式更为可行提供了很好的样本。

    

   三、问题分析

   本文既然是对《行政强制法》第35条的解读,自然离不开法律解释的方法。“法律解释必须具备三个要素:逻辑、语法、历史”。[1]78所以,真正想揭开笼罩在行政强制催告行为上的迷雾,就必须对催告行为进行法律属性、强制法体系以及立法原意等多方面的探析,从而找到最具说服力的答案。

   (一)催告行为的法律属性

   毋庸置疑,在诸多解读的要素中,催告行为本身的法律属性是最不可忽视的。一方面,它关系到催告行为与行政决定的独立性问题,另一方面更关系到因催告行为而引发纠纷后的可诉性问题,无论哪一点都决定了我们应对催告行为本身的法律属性进行最细致的研究。

   台湾地区的学者对这个问题已经先行进行了探讨,但仍是意见不一。例如,有学者认为,台湾地区“行政执行法”第11条第1项第2款“书面限期催告履行”之性质为何,学理上有不同看法:1.有援引《德国行政执行法》第3条第2项之解释,认为其并非行政处分,而是实施行政处分的观念通知(事实行为),盖其并未因此产生给付义务的法效果,即将其视为民法上之“催告”性质,并具有中断时效之效果……2.唯亦有将其视为行政处分(昔日事务见解),得提起行政争讼,盖此一书面通知系主管机关移送执行前之行为,与“行政执行法”第9条第1项之执行命令、执行方法属于开始执行后执行机关所为之措施有所不同,故其救济途径亦有异。或有将之视之为系补正处分书或裁定书之不明确,设定义务人应遵守之清偿期,以为行政处分之性质。[2]330

   我们认为对催告行为的法律属性分析应该更加细致,而非笼统论之。同样是存在于行政强制过程中的催告行为,因为其作出催告的时间不同,行政机关作出催告的目的也不同,会导致催告行为引起不同的法律效果,此时表面上相同催告行为就具备不一样的法律属性。

   1.履行期限届满之前的催告行为

   履行期限届满前的催告行为应属于观念通知的行为,即是行政事实行为,并不具备一般意义上的法律效果。原因在于:(1)从催告作出的时间来看,履行期限届满前,行政相对人所被课与的行政义务已经由行政机关之前的行政行为所决定,而且并不具备强制执行的条件,该行政义务的履行只能依靠相对人的自觉履行,此时的催告行为从本质上与通知行为无异。(2)从催告作出的目的来看,在履行期限届满前的催告,既无法赋予相对人权利,亦无法课与相对人义务,其目的是行政机关希望督促相对人自觉履行行政义务,这种催告行为被寄托的自觉履行的希望并不具有强制性,至多只具有指导性,所以只是一种行政事实行为而已。

   2.履行期限届满之后的催告行为

   履行期限届满后的催告行为则属于行政行为,具备相应的法律效果。其原因在于:(1)从催告作出的时间来看,《行政强制法》第34条规定:“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。按照该条规定,在履行期限届满之后,行政相对人的行政义务首先就具备了被强制执行的实体条件,此时行政义务的履行方式也从单纯的自觉履行开始变化。(2)从催告作出的目的来看,相对于在履行期限届满前的催告行为的希望行政相对人自觉履行的目的,此时的催告行为的目的则更进一步,不仅包括了希望行政相对人自觉履行,更多了以作出催告行为这一法定的程序要件来引起行政强制执行的目的,这种带有双重目的的催告行为较之履行期限届满前的催告行为,具有明确的引起法律效果的目的。(3)从实际引起的法律效果看,表面上,在履行期限届满后作出的催告行为并没有改变行政机关在行政决定中所确定的权利义务。但实际上,催告行为是《行政强制法》第35条明确规定的引起行政强制执行的程序要件,就是说因为该催告行为使得行政相对人可以被实施行政强制执行,从不可被强制执行到可被强制执行,实际上行政相对人的法律地位产生了变动,这是实实在在引起的法律效果。一如台湾学者所言:“既然告诫是强制措施之先行行为,一经告诫,强制措施之采行将不再有任何法律障碍,相对人的法律地位委实说还是因为告诫而遭到一定程度的弱化,准此,告诫应定性为行政处分,而非观念通知。”[3]614

   综上所述,我们认为根据催告行为作出的时间不同,其法律属性亦发生变化,在履行期限届满前作出的催告行为实质上是一种观念通告的事实行为,而在履行期限届满后作出的催告行为属于行政行为。

   (二)催告行为的体系解读

   “系统解释的方法是为了全面、完整地把握立法精神和法律含义,防止一叶障目不见泰山,失却法律原意”。[4]412虽然法律规范之间自相矛盾早已不是新鲜事了,但是体系解释的方法却并没有因此而被遗忘,反而散发着更夺目的光辉。要理解《行政强制法》第35条中催告行为应该作出的时间,求助于体系解释的方法也是必然的选择。

   1.《行政强制法》第34条对第35条的管辖。从《行政强制法》体系上看,第35条属于第四章第一节“一般规定”的内容,而第34条是第四章第一节的第1条,毫无疑问,第34条在整个第四章第一节都属于总领下文的条款。第34条规定:“行政机关依法作出行政决定后,当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的,具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”该规定明确了行政机关强制执行程序的实体条件,即“当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的”,该条件本身不具备争议,但要确定当事人在行政机关决定的期限内不履行义务,按照正常的逻辑推论,只有在行政机关决定的履行期限过去之后才能确定当事人是否履行,所以第34条规定的实体条件背后就有一个无可回避的时间要件,就是只有在行政机关决定的履行期限结束后,才能实施行政强制执行程序。回到第35条,既然《行政强制法》第35条属于第四章第一节的规范,同时被第34条总领,要遵守第34条规定的引起行政强制执行程序的条件,那么其规定的催告行为也应该遵守第34条背后的履行期限结束的时间要件,所以第35条规定的催告行为应该在履行期限结束后作出。

   2.《行政强制法》第37条与第35条的衔接。《行政强制法》第37条规定:“经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出,并载明下列事项:(1)当事人的姓名或者名称、地址;(2)强制执行的理由和依据;(3)强制执行的方式和时间;(4)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(5)行政机关的名称、印章和日期。在催告期间,对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的,行政机关可以作出立即强制执行决定。”第37条规定了强制执行决定的作出条件和内容,我们可以发现,催告行为与行政强制执行决定之间是相互衔接的关系,正是这种衔接关系,可以让我们在语句与内容上来解读立法的真意。第37条的规定中明确使用了“逾期”与“仍不履行”的字眼,按照上文对催告行为的两种不同的解读来看,这里的“逾期”也具有两个意思。如果把催告看做是履行期限届满前的催告,“逾期”就是履行期限届满的同义反复;如果把催告看做是履行期限届满后的催告,“逾期”就是超过履行期限届满后行政机关给予相对人履行的“宽限期”。单看“逾期”这个词还不能解决问题,但之后的“仍不履行”明确地使得胜利的天平向后者倾斜。“仍”表示“依然、再次”,在这里“仍不履行”则表示已经有一次不履行行政义务了,套用前文提到的,如果把催告行为看作履行期限届满前的催告,一旦“逾期”也只是第一次不履行而已,就不会使用“仍不履行”的字眼。很明显,只有在催告行为是履行期限届满后作出的,而且经过行政机关给予的“宽限期”,还是没有自觉履行义务的,才适用“仍不履行”的字眼。

   经过《行政强制法》体系上的解读,无论是第34条在时间条件上的总领,还是第37条在字句斟酌上的衔接,都能让我们明确第35条规定的催告行为应该在履行期限届满后作出。

   (三)催告行为的立法原意

   “法学是一门历史性的学科”。[1]4没有一种法学理论能完全否认历史与法学二者之间割不开的羁绊;同样,在对法律规范进行解读的同时,不去探究法律规范背后的立法原意,这也是不可思议的。在此,我们从立法目标入手,寻找立法背景与价值取向,进而找到最符合它们立法原意的解读进路。

   《行政强制法》第1条规定:“为了规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益,根据宪法,制定本法。”第1条明确规定了《行政强制法》的立法目标,把规范行政强制的设定和实施放在第一位,亦符合《行政强制法》的立法大背景下的需求。

   自1999年3月全国人大法工委正式启动《行政强制法》起草调研和论证工作,《行政强制法(草案)》经过2005年、2007年、2009年、2011年4月、2011年6月五次审议终于通过,这场历时12载的立法长跑总算告一段落。但12年的立法长跑并不意味着制定的法律就令人满意,相反,该法掩盖着我国行政强制领域种种让人诟病的问题。有学者就总结:“我国行政强制法制运行中存在的主要问题是:1.行政强制权设定主体、权限不明确;2.行政强制手段的具体形式繁多、名称混乱、缺乏规范(名目繁多的行政强制方式据统计达到260多种);3.超越法律规定或没有法律依据,无权机构自行实施甚至授权、委托他人实施行政强制;4.行政强制缺乏程序约束,行政强制手段不符合比例原则,随意性大;5.某些行政机关履行职责缺乏必要的强制手段,不能有效处理严重违法行为;6.行政强制行为与其他行政行为的异同和界限不明晰;7.行政强制执行体制不尽合理,有待改进;8.人们的认识不一致,包括行政公务人员与法官之间的认识差距较大。”[5]这些问题中最突出的莫过于行政机关极度漠视行政相对人的实体与程序权利,导致了行政权力的肆意行使,对行政相对人正当权益造成侵害,孙志刚案与唐福珍案正是在这种缺乏对行政权力有效规制的背景下酿成的悲剧。这些层出不穷的问题与触目惊心的悲剧正是《行政强制法》诞生的立法背景。在这种立法目标与立法背景下,《行政强制法》的价值取向无疑是重视“平衡行政权与公民权的关系,既规范了行政强制权,又保障了公民权,最终有利于经济社会的和谐稳定发展”。[6]对比两种催告行为模式,在履行期限届满前的催告模式,行政相对人自觉履行的期限仅限于行政机关决定的履行期限,在某种程度上削弱了行政相对人积极主动履行行政义务的能力;而在履行期限届满后作出催告的模式,一方面通过加入“宽限期”充分给予行政相对人主动履行的机会,另一方面把催告行为作为行政强制执行的程序前提而非一般的观念通知,也体现了行政机关重视行政程序,积极控制行政权力,从而造成双方权力的平衡,促进社会平稳发展。

可见,在履行期限届满后作出催告的模式更能达到促进行政相对人主动积极履行行政义务,(点击此处阅读下一页)


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