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王贵松:简政放权改革不应仅限行政许可领域

更新时间:2014-10-24 12:33:10
作者: 王贵松  

    

   简政放权的内涵——更多的是“简政还权”

   所谓“简政放权”,就是精简政府职能,简化政府不必要的事务,把政府原本已掌握的权力外放出去。仅从政府和社会两个维度来说,“简政”简的是政府的事务,“放权”放的是政府的权力,接受权力的是公民个人、市场和社会。其实质是要理顺政府与市场、政府与社会之间的关系,减少政府不必要的事务,减少政府对经济、社会、文化的不适当事前干预。从政府的角度来说,简政放权有助于明确自身的定位,减少不应有的权力,削减不该管的事务,在减负之后才能将有限的政府资源用于真正需要管理、服务、补充、监督的事务上。从社会的角度来看,简政放权的效果是减少了不必要的社会控制,降低社会主体从事生活、生产、经营的成本。

   一定程度上可以说,简政放权是社会主义市场经济的内在要求。政府在管理社会时有两种常用的手段,一个是事前的行政许可,另一个是事后的行政处罚。在1996年全国人大制定了《行政处罚法》之后,全国人大常委会法工委便着手起草《行政许可法》,力图规范行政许可。2001年底中国加入世贸组织。按照世贸组织协定和中国的对外承诺,行政许可应当以透明和规范的方式实施,行政许可条件和程序对贸易的限制不能超过必要的限度。自2002年11月1日的《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》开始,国务院开始对政府的事前干预进行改革。2003年,全国人大常委会通过了《行政许可法》,并于次年7月1日起施行。

   在管得过多、管得过死的历史背景下,简政放权,更多地是“简政还权”,将政府本不应掌握的权力还给应该掌握它的主体,还权于民,还权于市场,还权于社会。让公民和社会行使本应属于自己的权力,实行自我管理、自我服务、自我监督,在自治的过程中实现自我的价值。同时,降低了官民冲突的可能性,也减少了国家的执法成本,进而让国家更好地履行其应尽的职责。

    

   简政放权的法理依据——宪法、行政许可法及诸多单行法

   从根本上说,宪法确立了对简政放权的总体要求。一方面,宪法第27条第1款规定,“一切国家机关实行精简的原则……不断提高工作质量和工作效率,反对官僚主义”。这就确立了精简高效的原则。精简不仅是机构的精简,更重要的是国家任务的精简。另一方面,1993年修宪时在宪法第15条中写入了“国家实行社会主义市场经济”,1999年修宪将“发展社会主义市场经济”作为国家的根本任务之一写入了宪法序言。这就确立了国家与市场之间的基本关系,国家应当尊重市场经济的自我规律,而将国家的职能基本确定于提供公共物品、消除企业生产经营的负面影响上。

   2003年制定的《行政许可法》为调整政府与市场之间关系提供了一个良好的范例。该法第13条规定了设定行政许可的时机,即公民、法人或者其他组织能够自主决定的、市场竞争机制能够有效调节的、行业组织或者中介机构能够自律管理的、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的,可以不设行政许可。这在理论上一般称为国家辅助性原则或补充性原则。这实际上是确立“个人→市场→社会自律→行政干预”的优先顺序(个人办不好办不了的找市场,市场办不好办不了的找社会自律机制,社会不能很好地自律时国家再介入),在行政干预上又确定了“事后监督→行政许可”的介入顺序。因为在个人违反法律法规时,给予事后的监督处罚便具有天然的正当性。而行政许可则不然,它虽然旨在确保社会的安全,但却限制了个人自由,抑制了企业竞争。

   此外,在各个具体许可领域,还有诸多单行法已经修改或正在着手修改,着力消除不必要的事前行政干预。当然,简政放权的手段其实不限于行政许可的改革,还应包括行政收费、行政检查、行政程序的简化等诸多方面。但目前的关注点似乎更多集中于行政许可领域。

    

   简政放权的难题——放权范围缺乏公开论证配套立法跟不上现实

   简政放权虽然是本届政府的开场曲和重头戏,但其实也是自改革开放以来各届政府一直努力探索、致力解决的问题。简政放权是一个挥之不去却又有点进退维谷的难题。它涉及的不仅仅是经济改革,还有社会管理改革、文化管理改革,甚至还有政府机构改革乃至政治改革。在现代国家里,无法再回到“小政府,大社会”的年代,政府已无处不在,政府不仅会干预社会,社会也需要政府的服务和支持。政府在管理社会、经济、文化等事务时,究竟应该扮演什么样的角色,应该怎样去履行自己的职责,这是简政放权中必须回答的问题。换句话说,简政放权与转变政府职能是一个一体两面的问题。2013年的政府机构改革时,首次在方案的标题上突出了“政府职能”问题,即《国务院机构改革和职能转变方案》。

   与以往的改革相比,现在中央强调“凡属重大改革都要于法有据”,确定了改革与法之间的基本关系。在行政审批改革上的做法是,国务院部委提出取消或调整行政许可的设想,由国务院作出决定,涉及法律的则提请全国人大常委会修改法律后再行实施。一方面,这是适应人民当家作主、尊重人大制度的体现。另一方面,经过相对严格程序,改革的过程更为慎重,尽可能地吸收更多的合理意见,确定下具有稳定性的规则,让改革更具安定性和可预见性。

   但到底哪些事项应当简化、哪些权限应当下放,目前还缺乏必要的论证,至少缺乏充分的相对中立的公开论证。放权不是越多越好,也不是“含金量”越高越好。该保留的权限就要保留,而且要切实地行使好,那些往往关乎政府存在必要性的基础。在行政许可领域,关键就是要引入第三方评价机制(特别是人大的审查),按照《行政许可法》所确立的标准结合具体领域展开设定许可的必要性论证和实施后的定期评估。

   相对于目前具体而零散的做法,我们还需要从源头上加强行政组织的立法。各个国家机关的职能任务、职责权限均需以法律的形式确立下来。有了明确的权限职责,才能依法行政而不逾矩。然而,政府机构改革一直处于探索之中,改革的变动性与法律的稳定性之间的矛盾难以克服,以至于制定组织法的工作处于停滞状态。可行的办法是先易后难,可先选取外交部、公安部、审计署等相对稳定的部委,梳理既有法律规定,制定其组织的法律。

   这也是简政放权所遇到的最大难题。没有深入的分析论证,没有国家权力机关的立法,简单地依靠行政机关的自我革命,根本无法真正打破“一放就乱,一乱就收,一收就死”、“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈。

   在简政放权的过程中,政府的手段措施有限也是一大难题。政府在主动放权的同时,却又要承担方方面面的责任。一旦下放了原有的重要权限之后,便可能无所适从。行政机关原先设定的行政许可一旦被取消,就会想方设法地通过要求报告、备案等手段变相将行政许可的权限捡回来,或者通过“不得擅自”等微妙的表述去表达控制的意愿、回避立法的限制。这是改革过程中经常出现的问题。政府自身还没有跟上现代社会的发展步伐,仍在沿用过去的办法去处理、甚至是应付现实新的问题。

   简政放权还面临着一个配套立法跟不上的现实困境。有人或许认为,修改某一个单行的相关立法,就可以实施某项简政放权措施了。但现实往往较为复杂,多年积累下来的立法已经具备相当规模,而法规之间错综复杂的关系或许让人始料不及。举例而言,最近在实施的工商登记制度中“先照后证”改革,虽然备受称道,但也存在权限冲突的问题。对于无证经营的查处,按照《无照经营查处取缔办法》以及相关立法的规定,负责营业执照的工商部门是有权查处的。但按照改革的新要求或个别地方立法的改革规定,应由负责许可证的其他部门查处。这时就可能出现争权夺利或推诿塞责的现象。

   放权有不少是直接取消原先的权力,但也有不少则是转给社会组织。《行政许可法》也为将来的改革预留了空间,例如第28条规定,“对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施、产品、物品的检验、检测、检疫,除法律、行政法规规定由行政机关实施的外,应当逐步由符合法定条件的专业技术组织实施。专业技术组织及其有关人员对所实施的检验、检测、检疫结论承担法律责任”。但问题的复杂性在于,我们的很多社会组织都有很强的国家背景。较为突出的例子就是在1998 年国务院机构改革中,国家撤销了十几个工业管理部门,转制成立了相关行业协会商会,原本由政府部门承担的大量行业性、事务性工作交由这些行业协会商会承担。要摆脱换汤不换药的“二政府”闹剧,就还要推进这些社会组织的自治化改革。

   “简政放权”还有一个维度时常被忽略,那就是中央与地方的权限划分,将中央不必要的权限下放给地方政府,进一步理顺中央与地方的关系。行政审批改革由最初的“取消”改为“取消和调整”、乃至现在的“取消和下放”行政审批事项。这一变化是从《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》开始的。中央向地方放权,各级政府要按照各自的事权分级管理。地方性事务交由地方政府处理更为合适,既可以减少科层弊病,又因地方政府更接近事实,更能直接了解和满足地方的需求。这种做法实际上为《行政许可法》确立的国家辅助性原则增加一个面向,那就是只有在地方政府做不好的时候,才需要上级政府乃至中央政府的介入。如此,中央政府也才能集中精力做好属于全国性的事务。但这种向地方下放权限,除了需要通过法律明确双方的权限外,也需要地方政府配合进行改革,否则只是将中央的“包袱”卸给了地方,而没有真正惠及民众。

    

   破解简政放权难题——引进第三方评价机制加强司法监督

   简政放权的过程中,还存在着诸多利益的阻隔。放权其实也是在放钱。在权力下放之后,政府寻租的机会减少。而相应的财政支付、工资福利等方面的改革尚未到位,仅靠财政预算在有的地方甚至连正常工作都难以开展。所以,才会出现了简政放权中“抓大(权)放小(权)”、“放虚不放实”、“明减暗增、边减边增”的现象。故而,在引进第三方评价机制的同时,还应推进配套措施的改革。

   针对简政放权的改革,还应加强法院和舆论的常规性外部监督。相对于舆论监督而言,司法监督因为针对个案依据法律作出裁判而更具确定性和可预见性。在中央缺乏充分的有效控制地方手段时,有必要赋予司法机关更大的权限,依据法律对行政机关不执行简政放权措施的行为进行审查,维护国家法制的权威性和统一性。

   可以说,简政放权是一个系统工程,无法指望几年之内即可完成,应当在厘清政府与社会的分工、中央与地方的权限的前提下,按照《行政许可法》等所确立的正确方针,从长计议、分步实施,以法律的形式予以落实,稳步推进简政放权的改革。

    

   王贵松,中国人民大学法学院副教授、法学博士。

  


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