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肖金明:如何解读和保证宪法第126条规定的效力?

更新时间:2014-10-23 08:08:56
作者: 肖金明  

    

   谁也不会否定当前司法体制改革对维护法院独立审判的意义,但也不要过于迷信甚至迷恋体制改革。除体制改革外,还应当将不干涉司法明确为领导干部必须坚守的一条政治红线,并进一步强化职业法官抵制干涉司法行为的职业信念,以确保现行宪法第126条规定效力的完整实现。

   ——作者题记

    

   法院独立审判的最高依据是1982年宪法第126条的规定。1982年宪法第126条规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。实践法院独立审判的原则,保证法院依法独立行使审判权,必须正确解读和有效保证宪法第126条规定的完整效力。

   宪法第126条包含着前后高度关联的两句话,即“人民法院依照法律规定独立行使审判权”和“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。前一句话“人民法院依照法律规定独立行使审判权”,简言之即法院依法独立行使审判权,这意味着所有组织和个人均不得干涉法院执法办案。这是宪法第126条规定最基础、最根本的意思,是一个普遍性的规定,是一项重要的宪法原则,它使得该条款的效力及于任何组织和个人,包括地方党委、人大也不能违背这一宪法原则干涉法院行使审判权;后一句话“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,换言之即行政机关、社会团体、个人不得干涉法院执法办案。与前一句相对应,这是一个特别性规定,是一项重要的宪法规范,它有针对性地指向可能卷入诉讼的政府、社团以及与审判存在利益关系的个人。长期以来,宪法第126条规定由前后两句话构成的表述结构,被不少人误认为具有由抽象到具体的逻辑,该条款的重音被放在了后一句话,从而主观地将前后两句话在一定程度上割裂开来,这当然就淡化了前一句话的基础性意义。所以,有人主张修改现行宪法第126条,恢复1954年宪法“法院独立审判,只服从法律”的规定,也有学者提出保留宪法第126条前一句话删除后一句话的修改建议。这里的关键问题显然是法院独立审判与党的领导、人大监督之间的关系,也就是宪法第126条规定的效力是否及于各级党委和人大。如果不是仅仅局限于从抽象到具体而是按照由普遍到特殊的逻辑来理解,宪法第126条前一句“依照法律规定独立行使审判权”所表达的意思完全可以视为“法院独立审判,只服从法律”的另一种表述。如果可以这样来解读1982年宪法第126条规定效力的话,就没有太大的必要修改宪法来突出“司法独立”。另外,千万不要低估宪法第126条规定后一句话的价值,它对于维护法院独立审判具有更现实的意义。

   自十一届三中全会公报指出“司法机关要保持应有的独立性”,到十八届三中全会强调“确保依法独立公正行使审判权检察权”,依法独立公正司法已经成为执政党治国理政的重要原则。任何组织和个人都没有超越宪法法律的特权,执政党也必须在宪法法律范围内活动,其中包括在执政活动中遵守像“人民法院依照法律规定独立行使审判权”这样的宪法规范。任何组织和个人都没有干预其他组织和个人依法履职的特权,执政党必须保证国家机关独立负责地开展工作,其中包括“确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权”。保证法院依法独立审判,是一项极为重要的宪政法治原则,当然也是处理执政党与法治关系的一条重要政治原则。执政党与法治的关系主要体现在人大制度和司法制度上,基本要求就是坚持党对人大立法和政法工作的领导,党的各级组织要领导立法和保证司法,领导干部要做到遵从立法和尊重司法。这一方面要求执政党支持人民代表大会依法履职,通过人民代表大会科学、民主、依法执政;另一方面要求执政党必须保证法院依法独立行使审判权,防止党的各级组织和领导干部干涉政法部门依法独立办案。解读宪法第126条规定的效力,应当将其与坚持党对政法工作的正确领导和“民主、科学、依法”执政联系起来,在改善党对政法工作领导方式的系列司法改革中,不折不扣地贯彻不干涉法院审判的原则,并重视党的相关制度建设尤其要加强相关党内法规建设,以党内法规、党的纪律有效抑制地方党委、职能部门和领导干部干预司法现象。

   人民代表大会制度是国家根本政治制度,它的内容非常广泛,既包含人大与人民、执政党的关系,也包括人大与府院的关系以及一府两院关系。根据宪法第3条规定,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对人民代表大会负责,受人民代表大会监督。解读宪法第126条规定的效力必须与这一条款联系起来。这意味着在法院与人大的关系上,法院“由人大产生,对人大负责,受人大监督”,人大监督司法与法院独立司法必须统一起来。我们曾经因人大个案监督而困惑,走出监督司法与独立司法关系困局的唯一选择就是准确界定人大的监督职能及其实现方式,以“监督权也要关进制度的笼子里”的理念进一步完善与人大监督司法相关的权限、程序、方式、责任等方面的制度,不断推进人大监督法院的制度化、程序化和规范化。不仅如此,一府两院体制中的政府与法院的关系也必须建立在人民代表大会制度基础上,这是人民代表大会制度不可或缺的重要内容。只有正确把握这一点,才能在制度上找到法院不受行政干涉的根本出路。十八届三中全会《决定》不仅提出法院人财物省以下统一管理的改革思路,更指出健全一府两院由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。需要特别指出的是,改变法院人财物受制于政府的局面,省以下统管未必是最优选择,最好的方式也许是完善地方人民代表大会制度,由地方人大为法院提供人财物的保障,通过地方人大政治权威壮大法院司法权威,以防止地方政府对司法的干涉。

   法院独立审判,既要处理好与党的领导、人大监督的关系,又要处理好与政府及社会各方面的关系,这也是强调宪法第126条规定完整性的主要原因。宪法第126条规定后一句话“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”具有重要现实意义,其中的“不受行政机关的干涉”更有实际意义。一是因为行政权力在国家政权体系中最具扩张侵权的天性,也更容易使其拥有利用对人财物的实际控制形成干预司法的便利和优势,二是因为政府可能成为诉讼当事人,尤其是在行政诉讼中,政府作为被告有干涉司法的利益冲动。当前“司法独立”的问题主要是指法院应当独立于政府,创造司法办案不受行政干涉的制度环境与条件。如果法院的人财物不同程度地受制于地方政府甚至政府部门,在以政府或其部门为一方当事人的行政诉讼案件审判中,法院就很难独善其身、独立其行,难以做到依法独立公正行使审判权。保证法院依法独立公正行使司法职权,既需要改善地方党委执政方式,又需要完善地方人大监督制度,更紧迫的是要在人大制度基础上推进一府两院体制改革,进一步明确政府与法院的制度关系,既要彻底消除那些以往长期存在的“政府牵手法院”形成的法院与有关部门合署办公、联合执法等现象,又要逐步改变那种通过掌控人财物等资源形成的“政府挟持法院”致使法院立案难、执行难的局面,使法院能够在行政审判活动中保持中立性和独立性。地方党委和地方人大应当为法院在与政府的关系上保持超脱地位提供政治保证和制度支撑。

   2013年,江西省委政法委专题研究发现,党政领导干部以明示或暗示的方式影响、干预具体案件的办理,除个别是出于私心、私利或者地方、部门保护主义外,主要是由于一些领导干部不太清楚如何依法依规行使职权。出于私心、私利干预执法办案是否属于个别现象暂且不论,即便不是普遍现象,也可以由此联系到宪法第126条规定的“不受个人的干涉”。“不受个人的干涉”,对法院独立审判来说可能是一个更为重要的现实问题。能够干涉司法的个人显然不是一般的与组织相对应的“个人”,而通常是能够代表组织、掌控组织能量的“个人”,能够干涉司法的个人的特殊性一定是与权势有关。一些通常以党委、政府、人大、政法委等组织或部门名义对案件审判的干预,有相当一部分与组织意志或部门立场并无实质关系,实际上就是领导干部假借组织或部门名义的个人干预。因私人利益和人际关系打着公家旗号干预政法部门执法办案的现象,也许是当前最需要严重关注的干涉司法现象。对个人干涉司法现象的理性回应当然包括推进司法体制改革,通过司法体制改革减少领导干部个人干涉司法的机会和空间。实际上,没有人否定司法体制改革对抑制个人干涉司法现象的意义。相反,社会上倒是存在着一种对体制改革的迷信甚至迷恋。司法体制改革可能需要一个更长的渐进过程,并且需要与一系列相关改革协同并进,不能因期待和等待体制改革而耽误了对司法不公、司法腐败现象的及时治理,况且体制改革也不可能完全应对五花八门的干涉司法的现象,更不能全面回应司法不公和司法腐败现象治理的现实需求。

   除体制改革外,强化一些重要的价值观念,提供一些有针对性的行为指南,出台一些管用的制度规范,管控领导干部的权力及其正式的或非正式的效应,以避免与司法活动的交集,是非常必要的。在上海市的一次政法工作会议上,市委书记韩正强调指出:各级领导干部要自觉学法尊法守法用法,带头依法,最重要一条就是不能干涉法院、检察院依法独立公正行使审判权、检察权。不干涉司法应当成为领导干部必须坚守的一条政治纪律,它有助于将地方党委“保证司法”落到实处。2013年12月,江西省纪委、省委组织部、省委政法委联合下发《关于党政领导干部支持司法机关依法独立办案的若干规定》,明确提出党政领导干部不得利用职务便利和影响,插手、干预司法机关执法办案活动,违反规定的,将对相关党政领导干部实行问责。这样一些注重治理技术性和机制性的制度,无疑有助于抑制领导干部以组织名义对司法审判施加个人干涉。无论是行为指南还是制裁规范都要着力于:一是形成不能干预司法、“让审理者裁判”的制度氛围,凡干预司法者,登记备案通报,问责必须到位;二是有助于形成不能接受干预、“由裁判者负责”的司法机制,凡接受干预者,全面追究党纪政纪法纪责任,究责必须严厉。如果不能技术性地建立领导干部与执法办案的机制性间隔,不能用刚性制度形成硬性约束,不能实际地影响到领导干部和职业法官的足够利益,就无法阻断领导干部与司法审判的非正常关联。当然,如果不能较高程度地认同法治、敬畏法律、敬重司法,领导干部就难以守住不干预司法的政治红线,职业法官也难以形成抵制领导干部干涉执法办案的职业信念。

   无论是正确处理党的领导与独立司法的关系,还是推进人民代表大会制度与时俱进,抑或是完善一府两院体制中的府院关系,无论是突出领导干部不干涉司法的政治纪律要求,还是落实禁止领导干部干涉司法的具体制度措施,抑或是以“去行政化”为目标推进法院系统改革,无非就是为了构筑由观念、制度、体制等组合而成的维护独立司法的防线,以完整实现1982年宪法第126条规定的效力。

    

   肖金明,山东大学法学院教授,博士生导师。

   来源:本文系作者在山东省东明县“双百”报告会上所作“推进公正司法理论与实践创新”报告部分内容摘要。


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