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丁元竹:重新审视事业单位及其社保制度改革

更新时间:2014-09-24 13:53:57
作者: 丁元竹  

  
《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》)于2014年7月1日颁布实施,引起社会各界、新闻媒体的高度关注,也造成不少误解。

    

   被误读了的事业单位社会保障制度改革

   仔细品读《条例》,这仅仅是一个有关事业单位人事管理的规定,其中涉及社会上关注的社会保障和社会福利改革,提出了“事业单位及其工作人员依法参加社会保险,工作人员依法享受社会保险待遇”。“事业单位工作人员符合国家规定退休条件的,应当退休。”“事业单位享受国家规定的福利待遇”,这里唯一值得解读的是第一条,就是事业单位及其工作人员依法参加社会保险。这里,从什么时间开始执行,如何实施和如何执行,都没有具体的说明和规定。单就这些,人们就得出从2014年7月1日开始,事业单位及其工作人员全部实施养老保险制度的结论,未免显得过于草率。不过,《条例》指明了事业单位社会保障制度改革的方向,就是,事业单位及其工作人员将加入社会保险体制,逐步与企业职工社会保险、居民社会保障制度并轨。与2010年10月全国人大通过的《中华人民共和国社会保险法》中有关“公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定”,“国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前,视同缴纳年限期间应当缴纳的基本养老保险费用由政府承担。”《条例》进一步明确了《社会保险法》的基本规定,事业单位及其工作人员参加养老保险。但是,问题并没有彻底解决。事实上,这仅仅是个规定,并没有全面实施,仅有个别地区和城市进行了试点,由此绝不能推出2014年7月1日开始实施事业单位社会保险制度的结论。

   仔细琢磨,党的十八届三中全会决定就明确指出,“推进机关事业单位养老保险制度改革”;2014年的政府工作报告进一步要求,基本完成省市县政府机构改革,继续推进事业单位改革。建立统一的城乡居民基本养老保险制度,完善与职工养老保险的衔接办法,改革机关事业单位养老保险制度,鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。完善失业保险和工伤保险制度。这里值得琢磨的是,《决定》把机关事业单位放在一起,而不是像《社会保险法》中把二者分开来,表明,公务员的养老保险将不会独立于其他部门之外,单独设计。而且,政府工作报告把各类保障制度放在一起,更彰显了国家将进一步推进统一的社会保障制度的决心。当前,进一步推进事业单位养老保险制度改革需要做好以下几个方面的工作。

    

   事业单位性质和特点再认识

   事业单位承担着公共服务职能,负责维护公共利益,这似乎没有什么异议。大多数国家或地区也有类似组织,只是名称叫法不同。相同的是,公共利益总是需要一定的机构去保护。公共利益复杂纷繁,实现公共利益的组织形态也多种多样,其中,以企业的方式介入公共服务的组织方式也不乏其例,如美国和我国的香港地区,有企业也承担着公共职能,例如水电、交通、道路等,通常是交给公司经营的,但不完全是竞争性经营,有些采取特许经营。《社会保险法》把国有企业和事业单位放在一起,主要还是考虑了它们都可以承担公共服务的责任,维护公共利益。如果不是限于长期形成的“事业单位思维”,而是跳出事业单位,从大公共服务的事业分析公共服务供给体系的改革,例如,以公共服务的性质确定机构的组成与运行,而不是仅仅局限于公益与非公益之间,可能问题会简单一些,关键是敢不敢进一步解放思想。

   发达国家和地区的经验表明,在实现公共利益方面,以及提供公共服务,主要依据公共服务的类型确定机构的特点和性质,或者是非营利组织,或者是非竞争性企业。法定机构是工业革命和政府职能演变的结果。早在十六世纪,英国政府通过立法建立类似机构,到20世纪初期,英国政府更是将大量的公共服务授权给一些独立的机构运作,此后,法定机构逐步扩展到世界其他国家和地区。香港法定机构可以追溯到英国工业革命初期。第二次世界大战以后,香港居民对于公共服务的需求激增,法定机构在香港应运而生。香港的法定机构是立法机构通过法律认可、专门为处理某些属于政府职能或与公共利益密切相关问题的机构。每个机构依据专门的法律建立,并按照相关法律履行职责,不能随意更改,且不以营利为最终目的。大部分法定机构的资金源于政府,部分法定机构可以实现自负盈亏,少数机构,例如证券及期货事务监察委员会可以实现长期盈余。还有的机构按照商业规则运营,如九广铁路公司。部分机构,如香港铁路有限公司和香港交易及结算所有限公司虽由政府发起成立,但已经上市,政府只能依法持股份分红,不能以公共利益的名义干预企业运行,所以,也有人认为这类公司不能再视为法定机构。法定机构不以营利为目的,接受政府拨款,自负盈亏。一是接受政府拨款。香港机场管理局的最初资金来自政府366亿元港币注资,后退还66亿元港币,剩余306亿元港币作为政府股份。香港医院管理局每年接受政府拨款。香港信保局是一家非营利机构,实行自负盈亏,由香港特别行政区政府全资拥有,它所签发保单数额,全部由政府保证承担。目前,法定最高负责额为港币400亿元。二是收取一定服务费用。香港职训局每年学生超过25万人,其中各类全日制学生约5万人。职训局经费部分来自政府拨款,也可以根据政府批准的标准收取一定学费,还可接受捐款。信保局成立之初,政府曾注资2000万元港币,2012年信保局退回注资,现在有保费收入2.85亿元港币,保单收入520万元港币,投资收入660万元港币,或有事项储备金14.77亿元港币。贸发局1000多位员工每年的推广活动800余项,经费达28亿元港币。

   进一步深化事业单位改革,涉及公共服务体系的改革,恐怕要把事业单位,尤其是从事公益服务类的事业单位与非竞争性的国有企业一道考虑,某种程度上,它们的性质雷同,在国际上都可以划归到实现公共利益的机构中去,因为它们承担维护公共利益,实现公共目标,代替政府履行公共服务职能,只是它们运作的方式和管理模式不同罢了。在这个意义上,事业单位和国有企业采用一样的社会保障制度模式似乎没有什么可以争议的。需要争议的是,我们自己对于公共利益、公共服务供给方式的认识,以及如何从传统的计划思维和思考问题的方式中解脱出来。

    

   机关事业单位不必人为地画地为牢

   在重视公共利益及其分类的基础上,把事业单位与国有企业的改革一同考量。事业单位与机关一道改革是可行的,不必把二者割裂开来。党的十八届三中全会决定和2014年政府工作报告,都明确要求加快机关事业单位的社会保障制度改革。

   从国际经验来看,法定机构与政府都承担公共使命,运作方式不同。与政府比较,法定机构和政府一样,也承担公共使命,提供公共服务。与政府不同的是,法定机构可以更加灵活运用公共资源,有较大弹性吸引各种专业人才,更好地提升服务质量,可以运用较为灵活的资金筹措方法和运营模式实现公共目标。还有,法定机构不具备政府所具有的政策制定职能,在日常运行过程中享有高度的自主权,接受公众问责,高度透明、公开。

   政府可采取多种方式实现公共利益,事业单位也正是在这种意义下设计的。更好地发挥政府的作用,就是要更好地发挥在市场失灵条件下,政府维护公平正义,实现公共利益的作用。维护和实现公共利益,不仅需要政府自己去做,更需要政府通过制度安排,充分调动各方面的积极性和创造性去完成。当前,各地正在积极落实国务院关于政府购买公共服务的意见。政府不仅可以购买社会组织和企业的公共服务,也可以购买机构的公共服务,这里所谓的机构,一般是事业单位。必须进一步加快事业单位的改革,同时,要根据新形势下的公共需求,建立相应机构,凸现国家和社会重大利益,解决突出矛盾和问题,推动经济社会持续发展。

   政府把本属自己的责任和职能通过立法的方式交给法定机构去实现,体现了政府由划桨者到掌舵人的角色转变。这个转变中,政府只负责制定政策,规定方向,法定机构则履行职能,执行政策。法定机构会本着自己的使命,在专业化、职业化上下更大功夫,通过内部治理机构的完善,提升服务效率,更好地维护公共利益,解决矛盾和问题。

   人们之所以对事业单位社会保障问题关注,还因为我国的社会保险制度碎片化严重,存在城镇职工、城镇居民和农村养老保险的不同。社会保障内部的各类保险采取的方式不一样,有积累制的,也是半积累制的,还有其他的形式,积累制与个人的收入有很大的关系,每个人的收入又不尽相同,就自然造成养老金交费和待遇上的差异。一个时期以来,在城镇职工养老保险实施多年后,机关事业单位的养老险制度改革依然按兵不动,这不免给社会造成一种印象:机关事业单位特殊,甚至会有人认为,个别官员利用手中的公权力延误改革,或为自己谋利益。加之,这个部门长期在福利工资方面稳定,吸引了大批大学生考公务员,造成千百万大学生“走独木桥”的局面。从这个意义上,媒体抓热点,吸引眼球,也就不足为奇了。

   加快机关事业单位的社会保障制度改革,就是对计划经济遗留下来的机关事业单位养老金改革。从这个意义上说,养老金的顶层设计就是在进一步完善增量改革的同时,深化存量改革,在改革过程中使二者逐步并轨,最后形成统一的养老金制度。当然,在这个过程中,也要看到公务员和事业单位的养老保险制度改革的复杂性,尤其是公务员,用俄罗斯总统普京的话说,“如果一个人选择做公务员,他就选择了这些约束,选择了公众监督,选择了特殊要求,就像世界许多国家一样。”同时,“建立相应的国家公务人员激励机制,用浮动工资、道德、物质、业务奖励等举措激励国家公务部门提高业务水平。”继续探索公务员和事业单位的养老保险改革,努力打破双轨制,尤其是打破养老保险领域的“官本位”制度,必须改革机关事业单位一直游离于尽缴费义务之外的局面。解决这个问题的基本思路是“老人老办法,新人新办法”。事业单位养老金改革一直悬而未决,各地开始试点的公务员聘任制也许会成为一个突破口。要逐步实现企业职工、城乡居民、机关事业单位逐步参加社会保险,在形成统一的基本社会保障体制基础上,尽快解决建立公务员职业年金,最终形成基本社会保障制度上的统一,在年金和福利制度上又各具特色的社会保障制度。

  


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