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周其仁:为什么城市化离不开农地农房入市

更新时间:2014-09-14 19:42:20
作者: 周其仁  
查“国务院办公厅的职责”,没说这个最高行政办公机关有权立法和颁布行政法规啊?但是到了华生这里,农房入市转给非本村人士,却一概成了“和走私行为一样的”非法!

   2007年颁布《物权法》,本来是界定农房宅基地权利的一次重要机会。但最后发布的文本对此只写了一句,“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定”。本该由财产法来规范的权利,却绕回去“适用土地管理法等法律和国家有关规定”——不清楚其中是不是也包括了上引政府办公厅的公文?这可是事关9亿农村户籍人口最基本的财产权利,模糊一句带过,留下一片任由解释和执行的无限空间。

   反正从1990年至今,国有土地转让早就风生水起,但集体土地依法转让的办法终究没有出台。不但如此,禁止、限制农地农房入市的规定却日趋“完善”。若问为什么土地入市如此畸轻畸重?答案也不难找,盖因政府尝到了垄断卖地之甜头,再也舍不得让农民集体也来分一杯羹。巨大的既得利益本来就带有顽固的刚性,再加上“证明”其正当性的花巧包装,这个土地转让方面的“半拉子工程”,就变得固如金汤。时人所见“土地的城镇化快于人的城市化”,不过是派生出来的一个非常表象的病兆罢了。

    

   笼外的老虎喂不得

   华生并不是对转型中国的实际状况不了解。相反,以下引文表明他对半拉子改革带来的问题,认识还是蛮深刻的。先看他怎样谈政府手中的规划权:“像我们今天这样,政府独掌规划权,而且经常长官意志随意修改规划,包括利用规划权征地卖地,政府自己变成倒腾土地的生意人,这当然是与法治的市场经济格格不入的”。再看他对政商不分的抨击:“政府的裁判员与运动员身份不分,将规划权包括规划变更权和土地变性收益权混在一起,土地收益与土地自身的必要基础投入支出账目不独立,卖地收入在形式上完全进了政府的口袋”。

   我不明白的地方,是华生分明对当下中国权力难被约束的状况知道得一清二楚,却在讨论中国城市化、城乡关系、土地房屋等诸种现实问题时,依然不遗余力地高举“公权力”、“管制”、“管治”、以及“处罚、打击”,并把强化这些在真实世界里根本无需任何人呼号就已经强得不能再强的“强力措施”,作为他独树一帜的主张。

   没错,在华生的笔下也出现过“规划的公众参与和监督、政府经济利益与规划的明确分离都变得极其重要”,出现过“沿着法治轨道去规范政府和官员行为,去约束公权力”,甚至说“在法治的市场经济国家,规划首先是代表民意的机关即议会的权力。议会有决策权,法院又有独立裁判权,政府只能在法治框架内行事”。不过,读过华生论述的读者不难发现,这几句被轻轻一笔带过之后,就再也没了下文,也根本没有讨论中国要怎样做、怎样改,才能逐步实现“法治的市场经济”。

   华生不断强调的是下述逻辑:既然“法治的市场经济”把城市化交给“公权力”主导和支配,所以当下中国的城市化,也只有依样画葫芦,不断强化公权力、行政管治以及“对违法现象的打击处罚”,而绝不能“用西方市场经济国家中也根本不存在的土地开发的自由市场竞争去达到土地资源配置的优化”。否则,“中国的土地制度改革就会走上更大的弯路”,就会跌入只有靠他来拯救的“误区”与“陷阱”。

   对以上套路,我有三重质疑。第一质疑:在“法治的市场经济国家”,真有华生讲的这些事吗?限于篇幅,《城乡中国》仅对“分区制”和“英国城市规划”略作辨析,就发现查证到的事实与华生讲述的“故事”,差距甚大。好在这些文字都公开发表,有心的读者不难得出自己的结论。

   我特别不能同意的,是华生对那些西方故事所作出的概括。如“在今天西方发达国家,土地的开发使用是公权力而不是私权利”、“西方各国都通过立法形式将土地开发建筑的权利与土地所有权分离”、“用途和规划管治高于所有制”、以及“建筑不自由早已是深入普通公民头脑的法治观念”。我以为其中最糟糕的,就是那个“建筑不自由论”。道理写过了,我们所知之“自由”,皆带有不得侵犯他人自由的内涵,因此真实世界中唯一可能存在的自由,就是受限制——不得侵犯他人自由——的自由。也因为如此,断不可以把“正当受限的自由”,随便宣布为“不自由”。

   华生反问,“公民受限制的自由与囚犯在囚室内受限制的自由难道没有本质的区别?”应答如下:经司法判决囚犯不可以自由离开囚室,正是对囚犯侵犯他人自由的惩罚,也是维系自由——总是受限自由——的条件。华生似乎分不清楚这些本来很简明的界限,在他那里,极受推崇的“建筑不自由”与“囚犯之不自由”,居然是一回事!

   至于发达国家里种种“限制公民侵犯他人自由”的制度安排,究竟合适还是不合适,执行效果如何,是否需要适时变更,更有待仔细加以探查。随意搬来一个“西方国家如何如何”,然后就要求“中国也如何如何”,那是不成的。“实践检验真理”,应该包括以外国的实践来检验外国的真理。这里也带出我对华生高论的第二重质疑:那些讲得头头是道的“国际经验”,在发达国家自己的实践里,效果究竟怎么样?

   在“城乡中国”里,我引了一部著作,《英国城乡规划》(Barry Culingworth、Vincent Nadin著,1963年第1版,2005年第14版,中译本见陈闽齐、周剑云、戚冬瑾、周国艳、顾大治、徐震等译,张京祥校,东南大学出版社2011年版),意在和读者分享这本“凝结着一代学人心血的鸿篇巨制”。个人之见,想要对英国这样一个曾执世界工业化、城市化之牛耳国家的城乡规划经验有所了解,不妨从阅读这类久经磨砺的学术著作开始。这本巨著,对1909年以来英国现代城乡规划变迁的经验教训作出了清楚的梳理。他指出,“规划是在一个‘市场理性(market rationality)的经济体系内运作,而市场理性可能与一些规划理论所推崇的理性不同乃至有所冲突”。至于“英国战后最大的变化”,“是从‘积极的规划’转向一个更有市场意识(有时是市场主导)的规划方法”。如果聚焦于从1947年到1950年代英国规划的转变,作者甚至结论说,“规划由此成为市场的仆人(从某种意义上说,只有当市场运作时,规划才开始发挥作用)”——这些论述,与“华生式概括”究竟有什么不同,大家摆到一起读一读,高下自明。

   诚然,华生在英国求学多年,买过房、也下海经过商,对英国的了解和理解,自然比我要厚实。不过,我还是认为,要把英国城市规划的经验引到解决中国实际问题的公共政策讨论中来,仅靠那点随机的个人遭遇——例如“我当年在英国伦敦居住时,在自己买的大房子里多搞了几个卫生间,还被地方当局追责说影响了房屋结构安全和增加了对公共供水及下水道的压力”——恐怕还是不够的。涉及一个国家政策取向、制度安排及其影响,当有系统的、包含来龙去脉变化的知识作支撑。我们谁也不敢说自己能全盘掌握这些知识,惟有像小孩子拼图一般,这里一块、那里一块地“凑”,才可能有个七七八八的认识。至于从来没有多少直接体验、也无专业研究的他国经验,像华生那样,“花了我半年多时间”“研读美国最高法院这几百年中关于土地房屋征收补偿问题的经典案例卷宗”,就以为有把握在“美国如何如何”这个题目上给天下人耳提面命,那本事也实在忒大了吧?

   不好意思加注一笔。在“土地制度改革六大认识误区”这篇大文里,居然冒出这么一句:“我国法律现在讲的集体土地主要是指以行政村为单位的集体拥有的土地”。不敢相信,作者对农村集体“三级所有、队为基础”的历史及演变居然如此毫无常识,全不知道我国绝大部分集体土地属于过去的生产队——也就是今天的自然村、村民小组或“合作社”——而并不属于“行政村(即过去的‘大队’)”(无须太劳神,只在百度百科查一下“集体土地所有权”,但凡看到“村民小组(生产队)或农业生产合作社集体拥有小组所有农户全部耕地、林地、水域和集体建设用地(宅基地)的土地所有权,约占农村集体所有权面积的90%以上”,就不至于闹笑话。至于“三级所有”的精准比例,要等全国农村土地确权完成后公布结果,才有更确切的信息)。见怪不怪,搞不清“三级所有”、分不清“行政村”与“自然村”的大有人在,也无伤大雅。但华生可是在高调批别人哦,自带一个笑话水准的硬伤上场,岂不自曝其短、授人以柄?华生还自我介绍“15岁就下乡插队当了多年农民,后来也不时做一些农村调查”。如此这般,怎么连“集体土地”主要是个啥也搞不准?容我写出心中之忧:对远比中国集体土地复杂、体验又远为不足的英国、美国、日本、德国、香港等地城市建设、规划、土地开发等诸种复杂事务,那些以不容置疑的口气满世界跑舌头讲下来的“事实的陈述”,怎能让人读来觉得踏实?

   不是区区在下抓住不放、小题大作。现在不分青红皂白把自己钟意的“发达国家采取的举措”一古脑儿引到中国,差不多蔚然成风。道理不通啊:发达国家实施过或正在实施的举措,有的助其发达起来,值得学习和借鉴;有的则是阻碍其发达、或在发达之后使之重走下坡路的劣招。作为城市化的后起国家,对他国先进经验不能不讲择善而从。当年英国政府为“防止外汇流失”,曾禁英国人到海外旅游度假;美国麦卡锡时期,对去苏联的公民滥设障碍;德国在汽车发明后,更有过不准汽车跑得比马车快——“以保障就业公平”——的记录。倘若把所有“发达国家采取过的举措”一律搬来,别的不好说,中国经济立刻趴下当倚马可待。

   具体到城市化课题,多看看别家在城市化率达到70%以前的举措,不是更有针对性吗?自己的城市化率不过略过50%,非要把达到高度城市化国家——城市化率达到80-90%——很晚才采用的办法搬来,人家毫发无损,自己憋个半死,很过瘾吗?

   我的第三重疑虑是,即便是在“法治的市场经济”里被证明是正确之举,直接引入当下的中国,会不会发生“橘生淮南为橘、生淮北为枳”的畸变?以华生特别热衷的“公权力”为例,不论发达国家的城市事务有多少项的确交付给了“公权力”打理,也不论公权力在那里承担着多么重要的、先进的和了不得的职责,但凡要搬到中国来落地,就不能不打量一番此地“公权力”之现状,看能不能承载得起建言者所热切托付之重任。

   华生并不是久居海外、对国内情况很隔膜的华侨。本节开首引用的文字,表明他对当下中国“公权力”之现状,有着入木三分的理解。问题是,明知此“公权力”有效约束极少、“绝对自由”很大,在很多情况下常常不过就是“掌权官员的私权力”而已,为什么还是情有独钟,一而再、再而三地呼吁强化公权力在城市化中的作用?其论据,翻来覆去就是“真正的法治市场经济”,“公权力”在配置土地和建筑中起决定作用,所以转型中国非照章办理不可,否则“土地制度改革就会走上更大的弯路”。不知读者有何感受,听在我的耳朵里,这个主张不啻是说“人家喂老虎,咱为什么就喂不得?”——问题是笼中虎喂得,笼外虎也是喂得的吗?非要喂,请君先把老虎关进笼子再说!

   这里有一个实质分歧。对转型中国权力体系公不公、私不私的困境,华生看到了,我也看到了。华生对此主张“沿着法治轨道去规范政府和官员行为,去约束公权力”,我对此没有半点不同意。下一步是实质性的分叉:在法治轨道还不能有效规范政府和官员行为的现实条件下,华生仅根据“真正法治”如何如何,就赋予此地“公权力”也如何如何;对这点我实在没法同意。或许哪位高手有孙悟空的本领,拨根毫毛吹口气,“真正的法治”就要多少有多少。那敢情很好。就怕不过幻觉使然,错把他乡当故乡,看如何收得了场?

    

   减少征地、农地入市

给定转型中国“公权力”之现状,我认为,被华生严词批判的“指望借助私权利的逐利动机去替代公权力的作用,用……土地开发的自由市场竞争去达到土地资源配置的优化”,(点击此处阅读下一页)


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