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桑玉成:干部制度改革:问题意识与价值取向

更新时间:2014-09-13 08:26:01
作者: 桑玉成  

  

【内容摘要】学习贯彻党的十七届四中全会精神,规划并推进我国的干部制度改革,关键的问题是:科学分析并准确诊断我国干部制度特别是选官任官制度方面存在的问题,确立干部制度改革的目标和价值取向。有必要从科学执政的高度来构筑对于干部监督和管理的体制和机制,其核心就是如何形成干部对下负责、即对人民负责的政治原则和制度环境。

  

   党的十七届四中全会专门就干部制度改革作出了部署,提出要深化干部人事制度改革,建设善于推动科学发展、促进社会和谐的高素质干部队伍。这既是党的建设的重大课题,更是我国社会主义事业取得胜利的重要保证。

   必须科学地分析和诊断当今我国干部制度存在的问题

   在一国的政治体系中,干部制度是政治制度的一个重要方面。而在干部制度中,选官任官制度又是其中最为重要的环节。新中国建立后的很长一段时间内,一大批革命年代冲锋陷阵的将领直接在各条战线担任领导职务,成为新政权体系中的第一批领导干部。改革开放以后,面对"以经济建设为中心",干部队伍立即凸显的是老化问题,其含义既包含了一大批干部的年龄老化,同时又意味着干部知识和能力的老化,不能适应经济发展的需要。所以当时提出了干部需要"革命化、年轻化、知识化、专业化"的四化问题,同时也提出了后备干部建设的问题。后备干部队伍的建设以及干部制度的改革问题在上世纪整个80年代受到广泛关注。应该说,进入上世纪90年代之后,上述所谓"四化"的问题基本上得到解决。于是,干部制度特别是干部选拔任用制度的民主化问题被提了出来,所以就有了不少的探索性做法,如公开招聘、公开考试录用、注重民意基础等等。

   在干部制度改革已有成果和经验的基础上,新的形势又赋予其新的含义和新的任务。因此,科学地分析和诊断当今我国干部制度所存在的问题,是推进我国干部制度改革的必要前提。

   分析我国多年来的干部选拔任用制度,不难发现有两个基本特点:一是"以官选官的模式",二是"以人为中心的逻辑"。所谓以官选官的模式是指,在选拔任用干部的过程中,无论其标准、程序、操作规范等如何变化,其核心的问题一直是:对于干部选拔任用具有最终决定权的始终是更高层次的干部,即"上官"具有选拔任用"下官"的决定性权力。在当前党管干部的原则和体制下,党委书记或少数人实际上执掌着这样的决定性权力。所谓"以人为中心的逻辑"是说,在选拔任用干部的工作程序中,是以选"人"作为其一贯的工作逻辑和思维逻辑的,就是说,只要有领导干部的空缺岗位,那么组织部门或党委领导的工作就总是去选拔和任用"一个合适的人"。

   这种选拔任用干部的特点在我国特定的体制环境下,发挥着其一定的积极作用,但同时也不可避免地带来如下一些问题,而且,随着一些情况的变化,这些问题在近年来表现得日益突出。

   第一,被选拔任用干部的公信度以及认同性不高。如十七届四中全会决定所指出的,"一些地方和部门选人用人公信度不高,跑官要官、买官卖官等问题屡禁不止"。当前社会信息化程度越来越高,包括道德评价体系在内的社会各领域评价体系也出现重大调整的情况下,在任何组织及其各个层次上,干部的选拔任用往往并不能像过去那样得到普遍的认同。被选拔任用的干部公信度和认同性不高的具体表现有三:一种情况是群众对确定性对象的认同性问题,通常会出现周边群众对被选拔任用的干部产生质疑的情形。第二种情况是群众对非确定性对象的认同性问题。尽管群众对被选拔任用的干部根本就不认识也不了解,但也能产生一种任意性较强的不认同。典型的事例就是不久前舆论普遍对湖北任用一位29岁的某县级市市长的质疑。更值得我们关注的是第三种情况,党的组织部门或领导部门对已被任用干部的认同状况,近年来也有所降低,具体表现为,在干部被任用一段时间以后,组织部门或领导部门所流露出来的"悔意"也时有产生。

   第二,选拔任用干部工作的难度以及与此相关的选拔到合适干部的难度均越来越大。多少年来,我们选拔任用干部的认真程度比过去有所提高,但与此同时,我们选拔任用合适干部的难度却也比过去有所增加。近年来,各级各类机构均存在干部岗位空缺的情况,但却难以及时找到合适的干部人选。

   第三,管理干部的成本越来越高。由于干部选拔任用制度本身不能在规范干部行为方面发挥其应有的功能,以及其他诸如文化、体制等等多方面问题,近些年来,我们管理干部的成本也越来越高。本来,各级各类领导干部毫无疑问都是管理的主体,党和政府需要这一大批领导干部作为党和国家的管理主体,带领广大人民群众围绕我们的组织目标积极工作,以实现我们的宏伟大业,但是,不可忽视的是,这一大批的"管理主体"现在恰恰成了管理难度相当大的"管理客体"。

   第四,未能形成干部选拔任用的规范化、制度化的良性运行机制。经过多少年的努力,有关部门在选拔任用干部工作中进行了不少积极的探索,但是尚未形成规范化、制度化的良性机制。譬如说,近年来一些地方为推进选拔任用制度的民主化,纷纷推出公开考试录用的干部选拔机制。这是一个非常有意义的尝试。但是,仅就这一举措而言,其规范性和制度化问题就尤为突出。如什么样的职务、每年有多少个这样的职务拿出来公开竞岗;为什么拿这些岗位而不是那些岗位来公开竞争等等,均没有制度意义上的规范,而且从实践的情况来看,也确实表现出"年年不同、地地不一"的情况。

   实现干部制度改革的新进展,提高干部制度科学化的水平

   十七届四中全会将干部制度改革提上了议事日程,这是党的建设和党的发展的重要内容。如何通过规范化、制度化的途径,实现干部制度改革的新进展,是摆在全党面前的一项重要任务。

   第一,加强对干部制度改革的系统思考和顶层设计。

   以选官任官制度为核心的干部制度是国家政治制度中的一项重要制度,也是一项基础性的制度。在上世纪80年代中期,随着我国改革开放进程的不断深入,干部队伍以及干部制度中表现出的一些问题成为当时政治体制改革中的一个突出问题。在这种情况下,有关干部制度的研究成为政治界和学术界的一个热点,并产生了很多理论的和实践的成果,这对于推进当时的干部制度改革起到了积极的作用。

   近年来,干部制度的改革一直在积极探索和推进之中。但是总的说来,我们对干部制度的系统研究和顶层设计尚没有引起高度的重视,以至于干部制度的改革基本上仍然停留在边摸索、边实践的经验积累层面,如何在这些有益经验的基础上进行系统研究和顶层设计,则是更深层次的问题。

   干部制度研究是一个多学科、多领域的问题。从政治学的角度来看,它涉及到如何通过政治录用以及政治资源和权力的有效配置来实现政治治理的民主化和科学化问题;从社会学的角度来看,它涉及到社会角色的分化以及良好社会结构的建构问题;从伦理学的角度来看,它涉及到对道德及社会风尚的评价和引领问题;从组织行为学的角度来看,它涉及到领导成员之间、领导者与被领导者之间等的人际关系,以及良好组织氛围、组织文化的形成和维系问题;从人力资源管理的角度来看,它还涉及到人力资源的开发、配置和利用的问题,科学合理地开发、配置和利用好社会的各种人力资源,是社会发展、进步和文明的重要前提。因此,在多年干部制度改革和探索的基础上,超越零散的、不系统的成功经验,以多学科的视角对干部制度进行系统研究和顶层设计,为新形势下推进干部制度改革提供知识基础和理论支持,是干部制度改革的基础性工程。

   第二,关于干部制度改革价值取向的若干思考。

   推进干部制度改革需要解决的首要问题,是改革的目标和价值取向问题。通过对于干部制度改革目标和价值取向的探讨,将有助于指明我国干部制度改革的基本方向。这里,我们有必要对一些基本的概念和理论问题进行一些辨析。

   一是关于择优与公平。

   干部岗位是一种管理岗位,管理岗位意味着一种功能和一种责任,因而其理所当然地需要选择最适合一定岗位的人员来担任,这是我们选官任官制度的一个基本出发点。但是同时,干部岗位又是一种政治资源,这种政治资源也可以转换为物质资源。而资源分配的公平性又是任何社会必须遵循的首要原理。正因为如此,在实际的选官任官制度中,就存在着择优与公平何者优先的问题。当然在实践中,择优与公平之间也存在着某种正相关的关系,但是从操作和社会认同层面来看,这两者之间的矛盾和冲突也是不可避免的。从政治学的基本原理和人类的基本政治经验来看,在选官任官制度的择优与公平问题上,始终存在着公平先于择优的次序偏好。

   二是关于干部的标准及其评价。

   重视贤能,始终是我国吏治的传统。当前,我们注重"德才兼备、以德为先"的选官任官标准正是沿袭了这样的传统。尽管不同时代对于"贤能"或者"德才"具有不同的理解,但是,历史的经验告诉我们,相比于其他任何事务的管理,对于人的管理的"求解"难度往往更大,过程也更为复杂。譬如说,在任何时代任何社会,几乎都希望能够录用德才兼备的精英人士担任社会的领导职务,但是,现实又往往与愿望相距甚远。迄今为止,现代科学技术领域任何精湛的发展都无法对人的品德、素养等要素作出精准的描述和评价,科学领域任何证实与证伪的方法通常很难确切地应用于对人的素质的衡量。除非,用来作比较的个体之间存在明显的量的差别,如年龄、学历等等。进一步说,我们更无法对不同干部岗位易位的假设进行科学的证实或证伪。更何况,在人的动机与行为之间永远存在某种无法测量的易变关系。因此,科学的干部选评制度的建立,确实是需要我们认真思考和深入研究的。

   三是关于"品位主义"与"职位主义"。

   在干部管理问题上,存在所谓"品位主义"和"职位主义"两种取向与争论。品位主义是说,官员基于其"品"(官阶、等级)和"位"(职位)之基本要素,被相应的确定为一定的品级,并享有相应品级的待遇。而职位主义取向,通常是指根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行的职级分类。大致说来,品位主义突出"人"为中心,而职位主义强调"事"为中心。

   中国具有品位主义的文化基础和传统,乃至于在上世纪80年代中期以前,我国的干部管理一直沿袭着这样的传统。在此之后,建立在借鉴他国经验的基础上,开始逐步强调职位主义的理念和做法,并由此走向对干部管理制度的新模式的探索。

   但是,值得关注的是:如何挖掘和弘扬品位主义的积极因素以及如何摈弃职位主义的消极因素,应该是我们所面临的一个重大问题。在实践中,过分地强调职位主义已经给我们的干部人事制度和组织管理带来了一些消极影响,如职务正常晋升的通道不畅,以及竞争程度加剧导致组织人际关系紧张等等。从政治生态的角度来看,一定的制度设计必须符合其一定的文化和传统等生态条件。品位主义的理念和做法,在维系良好的组织人际关系、在提高干部对于自身发展的预期等方面,存在某些联系。

   第三,坚定不移地推进规范化和制度化进程,提高干部制度科学化的水平。

干部制度的科学化问题,其实质正是规范化和制度化的问题。我们党提出了科学执政的理念,这一理念反映了我们对于"执政"是"科学"的深刻认识。包括选官任官制度在内的干部制度是"执政"中的一个重要问题和重要方面,因此,提高干部制度的科学化水平,是科学执政的必然要求。说执政是科学,是说我们所执掌之"政"与其他任何事物一样,有它自身的发展逻辑,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:张容川
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文章来源:《文汇报》(京)2009年1227期
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