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万毅:主任检察官制度改革质评

更新时间:2014-08-29 19:54:13
作者: 万毅  

    

   【中文摘要】当前各地检察机关推行的主任检察官制度改革试点方案,在主任检察官的定位、地位、权限等基本问题的设计上,均程度不同地存在着背离检察制度原理之处:第一,主任检察官组并非一级办案组织。我国的主任检察官制度改革,将主任检察官组定位为一级办案组织的方案和思路,从根本上讲是对日本、韩国以及我国台湾地区主任检察官制度的一种误读、误解;第二,主任检察官不应再行使定案权,否则,有违检察独立原则并违背该项制度改革的目的和初衷; 第三,主任检察官制度缺乏“润滑剂”、“平衡器”,导致检察一体与检察独立原则的硬冲突。主任检察官制度改革的关键是在检察独立和检察一体之间寻求平衡,为此,应当通过修改《人民检察院组织法》和《检察官法》赋予检察长职务收取权和移转权,并在此基础上对承办检察官、主任检察官和检察长三者的关系进行重塑。

   【中文关键字】检察改革;检察官;主任检察官;办案组织;检察长

    

   “主任检察官制度改革”,是我国当前检察改革的热词之一。自2013年12月最高人民检察院发布《检察官办案责任制改革试点方案》以来,主任检察官制度改革试点工作已经正式在全国范围内推开。据媒体报道,目前有7个省份17个检察院参与了此次改革试点工作{1}。可以说,这是我国目前工程量最大、涉及人员最多、对我国检察制度发展影响最深的一项检察制度改革,必须谨慎规划和实施。

   我国的主任检察官制度改革,发轫于北京、上海等地,借鉴自日本、韩国以及我国台湾地区的主任检察官制度。启动这一改革的预期目标,是希望通过办案组织模式的重构,突出主任检察官的办案主体地位,弱化检察机关内部的行政化层级审批体制{2}。与之前试行的主诉(办)检察官制度相比,主任检察官制度的最大“特点”,也是本轮改革的最大“亮点”,在于厘清了主任检察官与科、处、局等内设机构的关系,并理顺了主任检察官与主管副检察长、检察长、检委会的关系。按照目前的改革试点方案,主任检察官及其所属检察官、检察官助理,将被“打造”为一个相对独立的办案组织,业务上不再受内设机构科、处、局长的领导;经检察长授权,主任检察官将享有一般案件的定案权,疑难、重大(包括上级交办、督办及专案等)、复杂的案件,则由主管副检察长、检察长、检委会行使定案权,主任检察官享有建议权{3}。

   较之过去的行政化层级审批制,应当说,主任检察官制度作为一种办案模式的优势是比较明显的:一是在一定程度上确保了主任检察官的办案独立性;二是有利于提高办案效率。正因为如此,自主任检察官制度改革问世以来,理论界和实务界一片“叫好”之声,鲜有人提出质疑。但是,若认真审读和检视当前各地检察机关推行的主任检察官制度改革试点方案,便不难发现,这些试点方案在主任检察官的定位、地位、权限等基本问题的设计上,均程度不同地存在着背离检察制度原理之处。照此方案所进行的改革,不仅难以实现改革者的预期目的,还可能滋生新的问题并妨碍我国检察制度的长远发展。有鉴于此,笔者特地撰写本文试图厘清主任检察官制度改革中涉及的若干基本理论问题,以期通过理论层面的研讨和辩论,校正改革中的一些错误认识和错误作法,推动改革中的主任检察官制度进一步发展、完善。

    

   一、改革的逻辑起点有误:主任检察官办案组并非一级办案组织

   从我国主任检察官制度改革的历程来看,主任检察官制度一开始就是被作为检察机关内部的办案组织建设来推动的,原因是改革的推动者们认为我国检察体制过度行政化,以至于缺乏司法化的办案组织。例如,积极推动主任检察官制度改革的上海市人民检察院陈旭检察长就曾经在接受媒体采访时明确指出:“办案组织是司法机关最基本的‘组织单元’。但在目前,除了检察委员会作为最高业务决策机构的办案组织性质较为明确外,各级检察机关的基本办案组织尚无法律明确规定。实践中,检察机关的基本办案组织是由科、处、局等内设机构来替代的,具有明显的行政化特点,不利于司法运作的公开透明和司法公信力的确立。”{4}基于此,他提出建立主任检察官制度并将之作为检察机关内部的基本办案组织。此后,这一制度定位获得了理论界和实务界的普遍认可。最高人民检察院2013年12月发布的《检察官办案责任制改革试点方案》中也明确提出,主任检察官制度改革的主要目标和内容之一是建立办案组织,整合内设机构,探索设立相应的主任检察官办公室{5}。从目前各地检察机关的试点方案来看,虽然采用的名称不一,如有的称“主任检察官组”,有的则称“主任检察官办公室”,但无一例外在组织结构上都是由一名主任检察官牵头,整合部分检察官和检察官助理,从而形成一个相对固定、独立的办案组[1],而主任检察官则被定位为该办案组的负责人及办案第一责任人。

   但问题在于,办案组是否就等于办案组织?这一改革方案将“主任检察官组”或“主任检察官办公室”定位为检察机关的一级办案组织,是否符合检察法理?

   笔者认为,第一,从法理上讲,所谓办案组织,就是具体行使办案权的主体。对于法院而言,就是具体行使审判权的主体,根据《刑事诉讼法》和《人民法院组织法》的有关规定,我国的刑事审判组织包括合议庭、独任庭审判员和审判委员会三种[2];对于检察机关而言,办案组织就是具体行使检察权的主体,但法律除明确规定检委会为最高业务决策机构外,确实未规定检察机关的基本办案组织形式,但法律上未予规定并不等于实践中即没有。由于检察机关本身奉行检察一体原则,因而,检察机关办案不宜也不能采用合议制,只能采用独任制,亦因此,独任制检察官就是检察机关的基本办案组织,在我国检察实务中长期以来实行的承办人制度,实际上就是独任制检察官运作的具体形式[3]。基于此,笔者认为,检察机关实际上是有基本办案组织的,这就是独任制检察官(承办人)。

   至于所谓“实践中由科、处、局等内设机构替代了基本办案组织”的说法,笔者认为值得商榷,因为,如前所述,办案组织是具体行使检察权的主体,也是人民法院或人民检察院与其他专门机关、当事人和诉讼参与人发生诉讼权利义务关系的具体代表{6}。作为法律关系主体,办案组织的典型特征是能够以自己的名义对外作出法律处分。在我国检察实务中实行的承办人制度下,案件的处理包括立案、侦查、(不)起诉等法律处分,无论是否经过上级审查批准,最终都是以承办人的名义作出的(以承办人名义出具的相关法律文书),因而,至少在形式上,承办人才是适格的办案组织。虽然实践中内设机构的领导如科、处、局长等事实上行使着案件的审批权(定案权),但却没有任何一个案件的法律处分是以科、处、局的名义作出的,因此,科、处、局并不能视为检察机关的一级办案组织。这就如同法院内设的刑事审判庭、民事审判庭等各种业务庭,虽然在我国审判实务中,庭长、副庭长往往也在行使案件审批权,但我们绝不会认为,上述业务庭是法院的一级办案组织,这是因为,至少在名义上,具体行使审判权并独立作出判决的,仍然是合议庭和独任庭,而非业务庭,因而,合议庭和独任庭才是审判组织,而各种业务庭只是法院的内设机构。

   在主任检察官制度下,虽然在主任检察官办案组内部,主任检察官行使一定的案件审批权,案件处理决定须经主任检察官签字确认,但该处理决定最终仍然是以承办人的名义对外作出的[4],因此,办案组织仍然是承办人(独任制检察官),而非主任检察官,亦因此,主任检察官办案组并不能构成一级办案组织,将主任检察官办案组定位为检察机关内部的一级办案组织,显然与上述司法原理不符。

   第二,将主任检察官定位为一级办案组织,缺乏比较法上的依据。积极推动主任检察官制度改革的陈旭检察长曾经在不止一个场合提及该项改革借鉴自日本、韩国以及我国台湾地区的主任检察官制度。但是,根据笔者的研究,目前试点方案中将主任检察官办案组定位为一级办案组织的作法,与日本、韩国及我国台湾地区的主任检察官制度大相径庭。主任检察官制度,在日本、韩国以及我国台湾地区,并不是作为一级办案组织来设定的,而是检察机关的一种内设机构,类似于法院内设的各业务庭。以我国台湾地区的作法为例,台湾地区“法院组织法”第59条规定:“各级法院及分院检察署检察官,最高法院检察署以一人为检察总长,其他法院及分院检察署各以一人为检察长,分别综理各该行政事务,各级法院及分院检察署检察官员额在六人以上者,得分组办事,每组以一人为主任检察官,监督各组事务。”据此,台湾地区的法院内设有业务“庭”,而检察机关则内设有办案“组”[5],两者在性质、地位和功能上均极为接近,都是作为司法机关内设的一级办事(行政事务)机构而非办案组织,主任检察官在该机构中的角色,相当于法院业务庭的庭长。只不过,由于台湾法院强调独立审判,“庭长”一职几乎没有领导、统御功能,而检察官办案则强调主动侦查及协同办案,因而需要主任检察官扮演指导统御之角色[6]。由此可见,在台湾地区的检察体制中,主任检察官办案组并不是作为一级办案组织来设计和定位的,其办案主体仍然是检察官,办案组织形式是独任制,所谓“组”其实是其内设机构,主任检察官则是该机构之行政负责人。

   其实,不独台湾地区的检察制度如是,日本、韩国等采大陆法系检察制度的国家,在检察机关的办案组织形式上都强调独任制。例如,日本法务省刑事局所编的具有权威性的《日本检察讲义》称:“检察官是独任制机关,本身具有独立的性质。这对保障检察权的行使及绝对公正,不受其它势力操纵,以及检察官的职位行为必须直接产生确定的效力,都是必不可少的。检察官的这种准司法性质,从职务的内容看是理所当然的。”“检察官在检察事务方面,是具有自己决定和表示国家意志的独立机关,而不是唯上司之命的行使检察权。检察官之所以被称为独任制机关的原因就在于此。”{7}而在韩国,根据法律之规定,韩国检察机关实行的是检察官独任制原则,也就是说检察官对于自己负责的案子独立侦查、独立判断并作出决定,也要自行承担责任{8}。由此可见,我国的主任检察官制度改革,将主任检察官办案组定位为一级办案组织的方案和思路,从根本上讲是对日本、韩国以及我国台湾地区主任检察官制度的一种误读、误解。

   综上所述,笔者认为,我国检察实务中其实并不缺乏基本办案组织,长期以来实行的承办人制度,即检察官独任制,就是我国的基本办案组织,也符合检察制度法理上对检察机关办案组织的要求。只不过,由于“三级审批制”这一行政化层级审批体制的确立[7],使得办案权和定案权分离,承办人办案却不能定案,名不副实。因此,笔者认为,我国检察机关办案体制改革的关键是逐步弱化直至废除层级审批制,“还(定案)权”于承办人,使承办人作为独任制检察官既能办案也能定案。

    

   二、改革的目标定位有误:主任检察官不应行使定案权

我国的主任检察官制度改革,由于将主任检察官定位为一种办案组织,并强调主任检察官系办案第一责任人,势必走向主任检察官对案件定性(事实认定和法律适用)“大包大揽”的权力分配格局,因为,对于主任检察官来说,既然自己是办案第一责任人,那么责任所系,自己当然有权对组内所有案件进行质量把关,包括在案件定性上如果承办检察官与自己意见不一致的,承办人必须服从自己的决定,这符合权责一致的原理。从目前各地检察机关的主任检察官制度改革试点方案来看,对主任检官的权力配置,基本也是按照上述逻辑展开的,即主任检察官作为“主任检察官组(或办公室)”的负责人,普遍被赋予了三项权限:一是指导办案,二是组织案件讨论,三是决定案件处理{9}。换言之,在主任检察官与组内其他检察官的权责关系上,主任检察官系办案责任人同时亦居于领导地位,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《甘肃社会科学》2014年第4期
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