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颜德如 冯英:政府是什么?——中国政府改革与建设的前提性思考

更新时间:2014-08-29 18:09:51
作者: 颜德如 (进入专栏)   冯英  

   在传统治理模式下,“政府是统治人民的工具”。但在现代治理模式下,“政府是面向大众的服务机构。”[18]

   也有的学者虽然没有正面表述“政府是什么”,但是注意到西方“治理”理论引入中国社会后对以往中国社会所持“政府”的见解造成了观念上的冲击,主要表现为三:(1)政府不是绝对理性的,政府也是“经济人”,有其自身利益;(2)政府不是管理公共事务的唯一机构和组织,广大的社会中介组织可以分享政府的部分公共职能,政府不能成为社会资源的垄断者;(3)政府的管理应该引入市场竞争的机制。[19]

   第十种是从“公共性”的视角出发,认为政府是公共服务机构。比如,樊纲先生认为:“所谓‘政府’,作为一种公共机构,其‘本份’的职能,说到底简单的一句话就是‘组织和执行公共物品的供给’。”“从逻辑上说(而不是从历史顺序上说),所谓‘政府’,在一定意义上正是依据这样的公共需要而产生的——更严格一点说,政府本身的‘合法性’,正存在于这样的公共需要当中——政府本身是被公众创造出来保护公众权益、调解社会纠纷的社会仲裁人。”[20]这种看法明显受西方影响。

   第十一种是转述西方社会有关政府的看法,有两种角度:

   其一是从宪政理论的角度,正如刘军宁先生所指出的:“经典宪政理论把政府当作一种必要的恶。政府的二重性决定了政府既可能对增进人的福祉、维护人的自由作出实质性的贡献;另一方面,又为专权和滥权提供了许多可乘之机。”[21]他还敏锐地指出:“促进公共利益往往是政府扩大其权力和规模所援引的理由。但这会瓦解正常的市场秩序。公益只能是私益的和谐组合,脱离了私益便无公益。国家只是公民的集合,除公民的个人利益,国家自己没有特殊的利益。按照马克思的判断,如果有的话,那一定只是统治者(个人或集团)自身的利益。所以,公共利益要求的是限制政府权力的作用和范围,而不是相反。”[22]

   其二是从经济自由主义的角度,正如盛洪先生所指出的:“实际上,也许只有经济自由主义才能理解国家或政府的真正含义。市场交易或个人的经济自由的前提,是受保护的产权,得到维护的交易秩序和对纠纷的有效调解。这些前提,只有在存在着一个政府的情况下才能得到保证,因为政府是一种提供安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。”[23]

   以上有关政府的说法,表现出如下特点:

   第一,中国社会所理解的政府是以广义政府(或宏观政府)为主流,即把政府看作囊括立法、行政、司法等事务的统治、执行与管理机关。

   第二,中国社会所理解的政府,一直没有摆脱“机关”或“机构”论,这明显受封建王朝“衙门”观的影响。

   《辞源》中有关“政府”辞条是这样说的:“唐宋时称宰相治理政务的处所为政府。《资治通鉴》(215卷)唐天宝二年:‘李林甫领吏部尚书,日在政府,选事悉委侍郎宋遥苗晋卿。’注:‘政府,谓政事堂’。《宋史》(319卷)欧阳修传:‘其在政府,与韩琦同心辅政,凡兵民官吏财利之要,中书所当知者,集为总目,遇事不复求之有司。’”)[24]什么是“政事堂”呢?“唐宋宰相治理政务的处所。唐自武德初,三省长官议事于门下省之政事堂。至武后光宅元年裴炎自侍中迁中书令,乃徙政事堂于中书省。开元中,张说为相,又改政事堂号中书门下,后列五房(吏、枢机、兵、户、刑、礼),下分曹以主众务。宋承唐制,也有政事堂,又称都堂。”[25]这就是说,中国古代把宰相办公的地方称为政府。由于宰相是百官之首,所以这里的“政府”实际上是指中央政府。民间关于“政府”比较流行的说法是“衙门”,而“衙门”的长官经常自称“父母官”。曹沛霖先生就此指出:“我们对政府的看法始终停留在‘父母官’阶段。”[26]

   第三,由于长期强调“管人”、“统治”,中国社会所理解的政府,是以政府为主导的万能政府。

   第四,从理论资源来看,中国社会所理解的政府,长期受制于马克思主义的国家学说,强调政府的阶级性。

   第五,从方法论角度看,中国社会对政府的理解,是历史、现实的,缺乏逻辑的追问。

  

   二

  

   西方社会对于“政府是什么”的思考,大约可以分为四个时期:

   (一)古希腊

   古希腊的政治思想家大概没有提出过“政府是什么”的问题。但是,他们或许经常思考以下两个问题:人类应该生活在一个什么样的共同体之下?应该设计一个什么的制度来运转这个共同体?关于这两个问题的认真探索是由西方政治学鼻祖亚里士多德(约公元前384-前321)做出的。

   什么是理想的共同体呢?亚里士多德指出:

   “我们看到,所有城邦都是某种共同体,所有共同体都是为着某种善而建立的(因为人的一切行为都是为着他们所公认的善),很显然,由于所有的共同体旨在追求某种善,因而,所有共同体中最崇高、最有权威、包含了一切其他共同体的共同体,所追求的一定是至善。这种共同体就是所谓的城邦或政治共同体。”[27]

   理想的共同体必须以“至善”为自己的追求,而不是满足于低级的物质追求。一个共同组织不能仅仅着眼于自己物质利益,必须用德性来感召它。这个共同体的统治者在施政的时候务必要认识到:

   “公正是为政的准绳,因为实施公正可以确定是非曲直,而这就是一个政治共同体秩序的基础。”[28]

   共同体要运行,必须依靠制度。亚里士多德所说的“政体”就是共同体必须仰仗的制度。所谓政体“就是对城邦中的各种官职——尤其是拥有最高权力的官职的某种制度或安排。”[29]城邦世界建立的各种政体,亚里士多德认为都应该是正宗政体:“种种政体都应以公民共同的利益为着眼点,正确的政体会以单纯的正义原则为依据,而仅仅着眼于统治者的利益的政体全部都是错误的或是正确政体的蜕变,因为它们奉行独裁专制,然而城邦正是由自由人组成的共同体。”[30]

   由于一个城邦的内部构成是复杂的,单一的政体就无法应付各种问题,而混合的或均衡的制度才有可能化解它们。晚年的亚里士多德为此进行了不懈地思索。

   总结起来,亚里士多德所设想的共同体或政体,应该包括五个因子:善、公正、规则、公民共同的利益、妥协。由此有的学者认为,古希腊城邦体现了独立和自主的精神。由于前者“两个城邦之间因计较一时的利害关系,固然会有临时的联合,但不可能有完全的统一。宗教让各城自为一体,不能混合于另一体中。”由于后者“一个城邦征服另一个城邦,比联合它更容易些。”[31]而贡斯当却明确说,古希腊世界所存在的“自由”是“古代人的自由”。

   不过,古希腊世界有一个共同的现象,就是大多数的思想家都厌恶“民主”。我们不要由此就认为思想家们鄙视人民,是为剥削阶级服务的。如果把他们对“善”的期待以及他们对“僭主”的鞭挞结合起来看,表明他们对人类本性的潜在怀疑,也表明他们对强权、暴力的不满。这些都为后世思想家思考如何组织政治生活种下了难能可贵的思想种子。

   (二)中世纪

   在“黑暗”而漫长的中世纪里,教会并没有完全扼杀人们有关过一个什么样的组织生活的思考。当然,有许多思想的精粹都是在上帝的庇护下进行的。著名的神学思想家托马斯·阿奎那(1225-1274)尽管赞赏君主政治,但是他有关政府或统治者必须照顾公共利益的观点是值得深思的:

   “如果朋辈共处、相互往来对人类是很自然的事,那就必须有某种方式治理他们。因为如果许多人生活在一起,而每个人都想为自己提供便利,那么,除非其中一个人对群体利益负责,否则这个群体就会解体,正像人或动物的身体,如果没有旨在维护所有器官共同利益的单一控制力量,就会解体一样。如所罗门告诉我们的,‘无长官,民就败落。’这个论断很有道理,因为私人利益和公共利益不是一回事。私人所关注的东西分裂了共同体,而公共利益则使其团结在一起。”

   “假设一个统治者把自由人群体指向群体的公共利益,他的政府就会是正当而公正的,因为它适宜于自由人;但是,如果政府不是为了群体的公共利益,而是为了统治者的私人利益,它就走入了邪路,不会是公正的。”[32]

   很显然,世俗的政府如果是正当的话,必须引导自由的人们去追逐他们的公共利益,而不是为了他们自己的私人利益。只有这样,一个共同体才可能“团结在一起”,而不是走向分裂。

   中世纪末期也就是向近世过渡的宗教改革时期,著名宗教改革家马丁·路德这样写道:“我们已经知道地上俗世的权力是必须的,也知道这权力当怎样使用才有益于人并合乎基督教的原理。现在,我们必须确立它的权限,免得它越权侵犯神的国度。关于这一点我们要很清楚。当政府被赋予太多行动的自由时,后果是不堪设想;但若把它限制得太紧,也是有害的。”[33]这是“由于世上的人都是败坏的,并且一千人中也很少有一个真基督徒,若没有法律和政府,人们将会互相吞吃,无人供养他的妻子和孩子,无人自食其力,无人服事神,世界将变成荒漠。所以上帝命定了两种治理权力,属灵的那种是在基督里通过圣灵造就基督徒和义人,而世上的政府约束非基督徒和恶人,不管一个人喜欢不喜欢,并迫使他们维持俗世的和平,使其循规蹈矩”。[34]政府与上帝各有自己管理的范围:“政府的法律无非是涉及人的身体、物品和地上外表的事。至于灵魂,上帝不能也不允许任何人去治理,除了他自己以外。所以,当政府把治理灵魂揽为己任时,它就越权,侵犯神的治理,结果只能是让灵魂受迷惑而毁灭”。[35]马丁·路德的论述告诉我们:政府的存在是必须的,但它又不是完全可信的,因此限制其权力并规范其活动领域同样是必须的。之所以这样,就在于世俗之人随时有作恶的可能。至此,近世的权力制约理论已经呼之欲出了!

   (三)近世

   在中世纪,政府之所以不可完全信赖,那是因为世俗的人们离完美的神性还有距离。进入近代以后,君权神授的理论受到批判,大多数思想家从自然权利、社会契约论的角度思考政府。

   约翰·弥尔顿(1608-1674)认为,政府是一种信任,而不是一种占有,暴政理应受到惩罚。惟有好政府才会使权力的行使合法化。他相信,人民首先是为了“安全自由地生活,避免受到暴力和不公正的伤害”,才“加入到一个政治组织中”;[36]所以“国王和行政官员的权力显然只是衍生性的,让渡性的,约束性的,由人民为了所有人的共同利益托管给他们的;权力根本上仍然保留在人民中间,要从他们手中夺走权力,除非侵害他们天生的自然权利。”[37]人民与政府之间是委托与受托的关系,这是典型的人民主权论。卢梭(1712-1778)是这种观点最著名的代言人。他说:

   “有人认为服从首领时所根据的那种行为绝不是一项契约,这是很有道理的。那完全是一种委托,是一种任用;在那里,他们仅仅是主权者的官吏,是以主权者的名义在行使着主权者所托付给他们的权力,而且只要主权者高兴,他就可以限制、改变和收回这种权力。转让这样一种权利既然是与社会共同体的本性不相容的,所以也就是违反结合的目的的。”[38]

卢梭还说:“在考察人民选出一位国王这一行为以前,最好还是先考察一下人民是通过什么行为而成为人民的。(点击此处阅读下一页)


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