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童潇:基层治理失衡要由基层社会组织来补

更新时间:2014-08-27 09:52:00
作者: 童潇  

    

   一个现代文明国家的治理体系和治理能力,必须要建立好横纵两个维度的坐标。从横向坐标来看,必须要形成政府、市场、社会三位一体,三位协同的架构,只有这样,才能用政府、市场、社会三者中的一者去弥补另两者的缺位和失灵;从纵向坐标来看,治理体系必须要形成上下协力,特别是落位于基层,由于牵涉到国家治理的根基和末梢,是治理的“最后一公里”,应当“上下同粗”。很难想象一个基层结构混乱,根基不实不牢的国家,能够在21世纪实现现代文明。

    

   基层治理的活力失衡

   基层应当是社会治理的重要场域,值得认真加以重视。基层是否具有“活力”,又是否“有序”,将对整个国家是否具有活动、又是否有序起到举足轻重的作用。

   我国城市基层建设体制起始于1949年秋杭州上城区建立了全国第一个居委会,之后随着街道办事处的广泛建立,我国城市内逐渐形成了具有自身特色的“街居制”。当前,对于我国绝大多数城市来看,街道作为政府的派出机构,事实上承担着一级政府的职能,居委会往往是街道的“脚”,虽然是居民自治型组织,又具有特殊性,带有一定行政化的色彩(近两年来,也有城市,如安徽铜陵和贵州贵阳开展了撤销街道的尝试)。

   应当说,从1998年国有企业改革,单位人向社会人的转变管理,到2003年面向SASS公共卫生事件的全民预防,再到大型赛会(奥运会、世博会)等稳基层的相关工作,街居制或发挥了重要功能,或起到了重要辅助作用。但是,从治理结构角度来看,当前以街居制为中心的基层治理,也面临着许多突出的挑战。

   第一个重要挑战,就是基层治理及活动的社会参与不足。良好的社会治理,必须是一种全员参与的治理。从目前来看,社会参与普遍不足,街居往往仅遵循行政的逻辑,实现“行政型循环”。大量居民,虽然居住生活在社区,但由于遇到的是交通发达的现代性社会,遇到的是通讯通畅的互联网社会,除了承担物业费、车位费,可以几不与社区间发生相关联系,同样实现“自我型循环”。因此,出现的是“两个活动场”。一个是政府及其脚的“行政活动场”,另一个是居民原子化的“自我活动场”。(这个活动场还是原子化个体的,还不是居民间的交集性活动场)。

   第二个重要挑战,就是面向利益问题基层可能活力过度,进而出现局部失序。前述社会参与不足,经常给人造成一种误觉,那就是社会主体的居民面向社会事务是天然冷漠,他们并没有参与的因子。但是,重大项目施工、物业公司工作的不满、小区内的居民矛盾,都经常会成为居民基层社会运动的导火索。同时,过度参与的案例也不鲜见,甚至形成“社区哄客”,唯恐天下不乱、力图在乱象中分一杯羹。这种社会,到底是前现代社会(臣民性的冷漠服从),还是后现代社会(碎片化个体化追求个性消解原有结构)?民众到底是冷漠,还是热情?

   从根本上来看,这些问题的发生与基层治理中组织结构的缺位有着很大的关联,还没有一个有效的组织结构,能够在基层“真正有效”勾联起政府、原子民众化“两个活动场”,也还不能打通民众原子化活动场之间的联系联动。到了基层,政府活动的边界与民众活动的边际实际上缺少粘合剂。由于缺乏有效的互益形式,基层民众并没有被有效地“组织”起来,居民间活动场还没有被有效建构起来,从而以填补其除单位以外(特别是体制外)民众社会表达和满足其社会需求的空白。

   正是这样,在社区治理没有利益纠葛,而外部世界的精彩性远超社区本身精彩的全球化现代性社会背景下,除非是在社会领域得不到自身交换满足的“弱势群体”,个体往往自然或者更易选择“脱域”性生存(脱离社区生活),也不需要承担社区责任,特别是社会精英的活动,其活动域根本上远超社区;而当社区利益纠葛一旦出现,则原子化个体,因为没有相应的组织结构,则极易表现出集体行动的非理性爆发,短时期内的社会重组就可能会围绕焦点事件而呈现出来。

   这是当前基层治理所遇到的一个重要的突出问题,也是现代性基层治理结构所需要解决的问题。

    

   基层社会组织建设是出路

   笔者以为,加强基层社会组织建设是一条出路。

   社区基层治理也需要大量中、小型社会组织——既包括作为自身小区内部发育型组织(以小区居民的志愿型组织、文娱性组织为典型),也包括了外来能够提供服务有效组织并扎根基层的新型服务型组织(以社区服务类社会组织为典型),以有效丰满建构基层治理中的横向坐标。

   这种中小型的能够扎根基层的社会组织,这里将之命名为基层社会组织,对基层治理结构有着重要的意义和贡献。

   其一,基层社会组织能够为基层群众提供有效的组织参与联系渠道。前文提到由于行政和居民自我的两个“活动场”的循环方式不同,平时并不相遇,居民事实上缺少“由下而上”并“左右联系”的参与渠道。社会组织的出现就提供了一种参与联系的途径。这种参与联系,并不完全是一种政治参与,而是一种全面的参与,包括参与社区公益志愿服务,参与社区互益行动,参与社区文化营建,参与社区环境美化等等,让社会能量在社区范围内得到多维度“散发”;这种参与联系,又是一种非强制性的参与联系,它仅仅只是提供一种有效的参与渠道,它有别于强制性的单位参与,它更多采用“社会倡导”的技术,这就要求它要实现其对居民的动员,就必须建立在社区需求和基层民众的认同之上,如果基层普遍没有需求动力和理念认同,一味地要求参与联系,就必然会形成“被参与”,这不仅违反规律,社会组织本身也不可能有这样的能耐。

   其二,推动基层实现治理结构的丰富及再构。由于有了参与和联系渠道,逐步地,社区就可以再建起基层新型治理结构,这种治理结构,一方面能够和纵向联系,政府及其附属组织的“活动场”与社会的“活动场”之间联系起来,在“过程-事件”的磨合中,政府与社会的关系就可能得到真正有效地改善起来,从而通过政府购买社会组织服务等形式,使社会组织承担许多政府想做但由于时间、人力、精力、灵活性等限制而没有办法实现的任务,使双方协力;又改善了原子化的社会个体活动场,由于原子化的个体,通过社会组织有效的联系起来,基层社区的横向坐标也就建构了起来。表面来看,社会组织在基层的出现,使社区结构中只是多了新一维“第三部门”,但是,社区治理的纵横结构却因此发生了变化,这种改变在一定意义上是根本性和全局性的。

   其三,逐步以此构筑社区共同体。有了有效的治理结构,这一治理结构又进一步有效运转,社区共同体就有可能逐步建立起来。满足了许多大循环无法满足或不易满足却又急需满足的“小事”——双职工家人外出度假,家里小狗是否有人帮带?白天外出,晾晒衣被,外来快递,楼组他人可否相帮接收,使居民增进了了解,增强了互信,增益了友谊,更在于,通过社区社会组织的服务向下对齐,通过纵横联系带动出的资源间的重新配置和交换,使得原有的“小循环”被打破,社区共同体的“大循环”——政府与社会的交换,社会自我的交换(这种交换既有互益等价的,也有公益不等价的)就逐渐能被建构起来。让大家真正体会到社区对自己的重要性和增益性,从而逐渐真正形成了一个共同体。

   这样,通过社会组织,基层治理的许多问题就可以迎刃而解。

    

   为什么基层社会组织没有遍地开花

   以上述理想状态为对照,事实上,基层社会组织的行动在供给端、需求端、传递线上还都存在着相应的问题。

   从供给端来看,是社会组织自身的问题。从宏观来看,社会组织在当下无论是数量和质量,都还不具备这样的能力。一是,社会组织专业能力不足。社会服务、组织动员不仅需要专业知识、专业水平,还要有组织、策划、活动的能力,社区事务不是纸上谈兵,要求的是“真刀真枪”,由于社会组织参与社区治理还处于起始阶段,还没有形成一套娴熟的、实战性的群众工作方法,因此,很多时候事实上工作并不专业;二是,总量不足,当前社会组织数量偏少,中国城市里还没有这么多的社会组织充分供给,不必说中西部城市,就是特大型城市,如上海、北京、广州、天津,社会组织在数量上也无优势,面向这么多社区,提供持续性供给就会显得数量不足。三是,由于社会组织还没有打通人才成长通道,还形成了一种“人才逆向选择”机制,优秀的个体除非家境殷实或个人有强烈的理想意愿,在这里获益太少,甚至难以解决吃饭问题,因此,很难坚持下来。

   从需求端来看,基层社区也有相应的问题。目前相关障碍主要包括社区的“害怕主义”、“社会组织的地方保护主义”、“不信任”。目前社区个体在日常生活中是原子化的,社会组织要进入社区,主要靠“官方”渠道。官方在宏观上支持社会组织,落位到基层却有“害怕主义”,基层的“官方”往往会有顾虑,或怕社会组织进入抢了政府的饭碗,或怕社会组织来了以后激发社会矛盾,或还怕社会组织进入后揭了自己的丑,对社会组织落位横加阻拦。“社会组织地方保护主义”则类似于“地方经济保护主义”,主要指,地方往往出于各种原因,保护自己发育的地方社会组织,而阻隔其他组织的介入,这中间既有基层社区想要扶持自身所在地社会组织的拳拳之心,也和目前并不甚合理的考核要求有关(一些部门的考核指标,仅仅鼓励发育了多少家社会组织,而不鼓励引进多少家社会组织)。同时,还有居民的不信任,社会组织新来乍到,从大家熟悉,再到融入,需要一个过程。

   连接线也有问题。一方面是信息不对称,有的社会组织能力比较强,事实上还可以承担活动,却因为知名度有限,并没有这样的机会,而有的社会组织则虽有能力,但因项目太多,顾接不暇,因为点太多,但本身团队建设没有跟上,则稀释了其相关工作。另一方面是更大范围内还没有打通形成“民众需求-街居需求-社会组织供给”的工作平台。

   在笔者看来,这些问题有的是思想观念的问题,如害怕主义,有的则涉及机制体制,如考核指标。有的相对容易,如消除害怕顾虑,虽说转观念不易——即使嘴上说转变了,心中也不一定真认同,但有人先“吃了螃蟹”,多见了几个成功的案例,就会转换思想;但有的要突破不是那么容易,如社会组织人才成长渠道的打通,涉及到谁来支持,谁来出钱,是否符合社会规律一系列问题;还有的工作则需要久久为功,如社会组织本身的能力提升,工作平台的建构等。但只要方向明确,在这方面大家逐渐形成共识,社会组织基层行动的条件就会越来越好。

    

   社会组织基层需要处理的两个问题

   当社会组织参与了基层治理,基层中就多了一个新的变量,它同时也带来了与其他各种要素间关系的重新牵联。在中国城市特定场域和语境下,面对这一新变量的产生,还必须还要解决好两个问题。一是,社区社会组织的社会地位及其与居委会之间的关系处理;二是与更广泛范围内社区、社工、社会事业之间的关系处理。

首先,社区社会组织是在社区场域内活动,它和居委会到底是怎样的关系?如果社区组织和居委会相比没有比较优势,那就没有存在的必要,但是比较优势过足,居委会被边缘化,也必然为现有结构所不能接受。更可能发生两者间的碰撞摩擦,倘若今后双方大量的精力并不着眼于社区,而耗费于双方间的矛盾冲突和消解,这是我们不愿看到的。一开始就应当在结构上将这一问题进行解决。最主要的是构筑一套“激励相容”的机制。比较稳妥的做法是,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:东方早报·上海经济评论
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