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赵华胜:上海合作组织:评估与发展问题

更新时间:2005-07-25 20:02:00
作者: 赵华胜  

  而在当今的国际条件下,新的地区组织需要也有可能以更快的速度在国际舞台上崛起,否则,它就有可能被边缘化,被多元化条件下的其他合作机制所覆盖。

  

  应该走什么发展道路和遵循什么发展模式,也是上海合作组织没有完成的一项课题。上海合作组织的性质、宗旨、原则、精神等都已有清楚的阐释,但它应以什么样的方式和模式来发展,却并不是十分明确。事实上,对一个新生的地区组织来说,这也是一个动态的问题,只有在发展过程中才能逐渐明晰。目前,国际上有两种最有代表性的地区合作组织模式,一种是欧盟模式,一种是东盟模式。欧盟模式的特点是,成员国以相近的价值观和国内政治经济制度为基础,成员国主权让渡大,对成员国有政治经济和意识形态要求标准,政治经济一体化程度深,联盟拥有共同的对外政策,各成员国的外交政策需与联盟的外交政策相一致。东盟模式的特点是,成员国不以相同的意识形态和国内政治经济制度为基础,成员国主权让渡小,对成员国没有严格的政治经济意识形态要求标准,政治一体化程度较弱,经济一体化超过政治一体化,联盟主张协调的外交,但对各成员国的外交政策没有制约。欧盟和东盟两种不同的模式是由其不同的政治、经济、历史、文化和地区特点决定的。根据参加国及其所在地区情况的特点,上海合作组织适宜采取类似东盟的模式,并且走出有自己特色的发展道路,但这条道路是什么样的,目前还没有明确的概念。

  

  上海合作组织又一个弱点或不足,是其成员国之间的人文合作与交流方面比较欠缺,成员国之间相互了解较少。它没有形成社会和民众之间的交流交往机制,成员国社会和民众之间没有因为它而形成相应的认同感,成员国之间的社会和民众交流、交往甚至比与其他国家之间的交流交往更少。这一问题从根本上说是历史条件和客观原因造成的,该组织的不足是它没有采取更积极的措施来改善这一问题。人文合作交流的欠缺和民众间相互了解不够很容易导致社会和民众之间的不信任,或者说不能改变原来存在的不信任状况,反映在对其影响上,就是导致该组织所获社会和民众支持的范围和程度还比较有限。因此,上海合作组织的深入发展和巩固必然会遇到障碍。

  

  最后,上海合作组织秘书处和地区反恐机构这两个常设机构在该组织的日常工作期间代表着该组织的存在,体现着该组织的形象,显示着该组织的正常运转。多边常设机构的运作对该组织来说是一个新事物,需要时间来磨合和积累经验,但如何尽快提高这两个常设机构的权威、功能、效率、作用显然也是需要解决的重要问题。

  

  三

  

  上海合作组织是一个年轻的组织。年轻意味着两个问题:其一,它还不是一个完善和成熟的组织,它的不成熟和不完善是自然和正常的;其二,它还不是一个已经巩固的组织,还没有渡过生命脆弱期,仍存在着生存和前途问题。这两个问题归结起来说明一点,即发展是当前和今后相当时期上海合作组织的中心问题和关键环节。[12]具体地说,其发展主要涉及以下几个问题。

  

  首先,是发展模式的问题。这是上海合作组织需要解决的主要课题之一,发展模式合适与否,关系到该组织能否可持续地不断成长。从根本上说,上海合作组织的发展取决于所有成员国的主观愿望和努力。上海合作组织成员国的意识形态不同,国内政治和经济制度存在明显差别,对外政策各有坐标,联系成员国的基础是“非政治化”的实际利益。因此,上海合作组织应以实际利益作为联系各国的纽带和主要推动力,制定共同的原则立场,但不强求外交政策上的一致。上海合作组织有许多不同于其他地区合作组织的特点:成员差异极大,有中国和俄罗斯这样人口众多、国土辽阔的国家,也有人口只有几百万的小国;各国的综合国力悬殊,政治和社会制度不一,宗教和文化不同,经济发展水平不齐。该组织源于解决边界问题的需要,它融安全合作和经济合作于一身,而且其安全概念又不同于传统的安全概念。这个组织地处特殊的地区,面对特殊的形势,要解决特殊的问题。它形成于冷战之后,它的指导原则和精神也独树一帜,与冷战时期的思维方式有根本差别。所有这些因素,都决定了该组织需要根据自身的特点发展,形成自己独特的发展模式。这个发展模式不是现成和已经设定的,而应在发展过程中去寻找,根据实际需要和可能去修正和完善。

  

  从实际情况看,上海合作组织应属于半紧密型的组织。它不是联盟,因此不可能是一个紧密型组织。它也不应只是一个论坛,它是一个有宪章、有行动纲领、有执行机制的组织,它有一致性和约束性要求,各成员国有相应的权力,同时也有相应的义务和责任。该组织在组织上的半紧密型形态和总体上约束性适中、张弛适度的特点适合它的性质和参加国家、地区情况。从纵向的角度说,上海合作组织的组合程度应是动态的,即随着组织的发展,它的紧密程度也应从低向高渐进。

  

  其次,是功能定位问题。功能定位也是上海合作组织面对的重要课题。定位过低,上海合作组织不能发挥它应有的能力和潜力,会降低各成员国的信心,影响到它的威望和形象;定位过高,超出它的实际能力和拥有的资源,超出各成员国普遍能够和愿意接受的要求和目标,等于是拔苗助长,结果会欲速则不达。因此,恰当的定位对上海合作组织不但是一个政策和技术问题,而是一个关系到组织能否顺利发展的政治问题,但该问题至今还没有真正解决。各国学者对上海合作组织的定位不完全一样,除对反恐、经济合作等原则保持一致意见外,都是根据本国的利益和从本国的角度来看待上海合作组织,把它作为解决本国关切和问题的机制。一般说,中国和俄罗斯的学者易倾向于从大国关系和地缘政治角度定位上海合作组织的附加功能,而中亚国家学者更多从解决其国内安全和经济问题的角度对上海合作组织提出希望。[13]上海合作组织功能定位应符合上海合作组织的宗旨精神,符合各成员国的共同愿望和需求,考虑到上海合作组织拥有的资源和能力,适合国际和地区形势的变化发展。上海合作组织的功能定位应是动态的,并随着它的发展和它的政治生态环境的变化而调整。

  

  再次,是安全和经济合作的平衡问题。以安全合作为主还是以经济合作为主,这是该组织在发展过程中遇到的重大问题。在“9•11”之前,该组织的重心毫无争议地是在安全领域, “9•11”之后,由于塔利班垮台和中亚安全形势好转,该组织成员国特别是中亚国家对经济合作的要求提高,以安全还是经济为主的问题也因此提出。[14]在这一问题上,存在完全相反的观点,一种观点主张该组织今后发展的重点仍应是安全,如俄罗斯国家杜马国际事务委员会主席科萨切夫认为,在国际社会对美国的反恐模式感到失望之时,上海合作组织把重心转向经济合作是完全不适当的。[15]而另一种观点主张该组织今后的发展应以经济合作为中心。[16] 毫无疑问,上海合作组织应该兼顾政治和经济两个领域,但确定今后的侧重点也是一个有现实意义的问题。从长远来看,经济合作将是推动该组织不断发展的最主要和最活跃的因素,也是该组织对其成员国特别是中亚国家保持持久吸引力的最重要源泉。该组织的经济合作不仅仅是经济问题,也是政治问题。莫斯科国际关系学院能源政治和外交研究所所长瓦•萨雷金指出:“如果参加该组织不能给中亚国家带来现实的经济回报,它们的目光不可避免地将转向它处,这将使该组织受到全面削弱。” [17]安全合作和经济合作具有同等的重要性,两者相辅相成,相互促进。不过,安全和经济具有不同的特性,安全具有内缩的特性,安全合作越有效,对安全合作的需求就越降低;一旦安全问题彻底解决,安全合作的必要性也将消失。经济合作则不同,它具有扩张的特性,经济合作越发展,它的张力就越扩大,对经济合作的需求就越增长。虽然中亚地区的安全需求是长期的,但随着安全环境的逐步稳定,各国对经济发展的需求会急剧上升,这也是整个世界发展的趋势。因此,不论从现实需要还是长远前景来看,上海合作组织都需要进一步提高经济合作的地位。

  

  第四,是内部稳定的问题。中亚地区的内部稳定对上海合作组织是一个新课题。该组织在安全上以反恐和边界安全为基本目标,不介入中亚内部事务,但一个现实问题是中亚地区可能因其他原因出现不稳定形势,而且这种形势可能对该组织产生影响。在这种情况下,该组织应采取什么立场和政策就成为一个问题。例如,假使中亚地区出现因内部问题引起的不稳定事态,或因国家间矛盾或一国内部政治斗争发生动荡,或者其他非恐怖主义问题使中亚稳定受到威胁,在这种情况下,该组织将面临困难的选择:如果它不介入,中亚稳定将被破坏,并可能对该组织带来消极影响;如果介入,该组织可能会违背它的基本原则,并将承担由此产生的政治风险。该组织有可能面对两难选择。[18] 该组织需要扩大它的安全概念的内涵。从根本上说,任何内涵的中亚安全和稳定都是与该组织有关的,也是它所关心的。因此,该组织也有必要逐步扩大安全合作的内涵,在反恐和维护边界安全的同时,又对维护地区安全和稳定承担起一定责任。这意味着该组织的安全合作应向保障中亚地区安全和稳定发展。否则,它作为地区合作组织的能力和功能将受到挑战。当然,它在这一问题上需要制定明确的原则,需要成员国协商一致。

  

  另外,与组织的完善密切相关的是,从稍长远的角度看,扩大将是该组织要考虑的一个课题。这首先是因为该组织宣布其在精神和构成上是一个对其他国家开放的组织;其次,上海合作组织在发展到一定阶段自身也会产生扩大的需要;再次,在该组织顺利发展的情况下,其他国家希望加入这一组织的兴趣将会增长,该组织不能长时间忽视这种要求。扩大对该组织具有实质性意义,新成员的增加将不仅是成员国数量的变化,而且会对该组织在某一方面或几方面带来改变。扩大对该组织来说可能是组织巩固和壮大的坦途,但也可能是走向松散和衰弱的岔道。因此,该组织的扩大不是一个技术问题,而是政治问题,该组织在扩大之前需要对可能产生的效果进行充分论证。未来该组织的扩大可能会有比较强的政治地理特征,即主要是向中亚周边方向扩展。新成员国在政治上需要符合该组织的宗旨原则,在实践上需要契合上海合作组织的合作主题,还要为所有成员国所接受。因此,土库曼斯坦、蒙古、印度、巴基斯坦以及阿富汗在理论上是该组织未来扩大最可能的对象。

  

  最后,是对外关系问题。上海合作组织已将与其他国家和国际组织进行对话与合作提上议事日程,2004 年其塔什干首脑会议通过了《上海合作组织观察员条例》,这是对外合作的一个实际步骤。2005 年4 月,该组织秘书处又分别与独联体执委会和东盟秘书处签署了谅解备忘录,这显示了其发展对外关系的积极姿态。不过,它最需要的是确定两个关系:与美国的关系和与独联体集体安全条约组织的关系。前者是对该组织最有挑战性的关系;后者涉及的除中国和乌兹别克斯坦外的上海合作组织其他成员国,是对该组织来说最微妙的关系。这两个关系对该组织最为关键,同时也最难处理。集体安全条约组织应该说与上海合作组织存在着“亲戚”关系,因为它的大部分成员也是该组织的成员,并且它是由该组织的主要成员俄罗斯所主导的。如果这两个组织的关系处理不好,将会导致严重的内部消耗和相互抵消。该组织和集体安全条约组织应该定位于密切的合作伙伴关系。对集体安全条约组织来说,与上海合作组织的合作也有利于它自身的巩固。如今,上海合作组织与集体安全条约组织已经有了技术层面的接触,2005 年1 月底独联体反恐中心与上海合作组织地区反恐机构就共同确定恐怖主义组织名单进行了磋商。但从长远看,更重要的是,这两个组织应该在政治层面上达成战略性的相互理解和合作。两个组织应该找到一种联系方式,形成某种合作机制,为两个组织长期和谐相处和密切合作打下基础。反恐合作可以成为一种联系方式。

  

  与美国的关系是上海合作组织最敏感的对外关系。在是否应与美国建立合作关系问题上,该组织没有明确表态。这一方面反映了对外关系还不是该组织当前最迫切的问题,另一方面反映了该组织在这一问题上还没有形成明确立场。美国在中亚的存在是影响这一地区事务的重要因素,该组织无法回避。随着该组织的发展和它在中亚事务中的作用增强,美国对该组织将更加重视,对该组织的态度也会变化。它与美国的关系在某种意义上是中俄与美国的关系,它折射出大国关系的内容。因此,中俄对美国在中亚政策的明晰是该组织明确对美政策的重要前提。中国和俄罗斯都不希望美国在中亚保持长期军事存在,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《现代国际关系》2005年第5期
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