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李东燕:联合国研究60 年:理论政策方案

更新时间:2005-07-25 20:00:25
作者: 李东燕  

  

  【内容提要】 作为一个全球性、综合性国际组织,联合国自诞生起便成为国际关系研究普遍涉及的一个对象,也是其成员国外交政策研究的一个对象。如何理解和解释联合国,是我们区分不同国际政治理论学派的标准之一;对联合国采取何种政策和立场,是成员国外交政策取向的一种反映。本文将从国际关系理论、成员国联合国政策及联合国改革三个层面,对60 年来联合国研究的进展及主要成果做一综述。[1]

  

  【关键词】 联合国;联合国研究;理论;成员国政策;改革

  

  本文将联合国研究分为个三部分,这三部分之间既有重叠,又有不同侧重:其一为理论部分,侧重对联合国的理论分析和解释,是国际关系理论和国际组织理论研究的一部分;其二为成员国联合国政策研究,侧重成员国对联合国的立场和政策,是国家外交政策研究的一部分;其三为联合国系统及改革研究,侧重联合国自身的方针政策、工作方法、部门关系、机构改革等方面。

  

  一 联合国研究的理论层面

  

  在联合国诞生后的前20 年,对联合国的理论研究已经全面展开,并达到它的高峰。尤其是在最初的10 年,新生的联合国成为国际关系理论研究的一个热门话题。这一时期,关于联合国的理论研究主要体现在现实主义、世界联邦主义、功能主义等对联合国的不同理解和解释中。在中间的20 年,受冷战影响,联合国的作用下降,理论层面的联合国研究也没有太大进展。最值得关注的是功能主义和制度主义从理论上对联合国作用的进一步探讨。在最近20年中,随着冷战的结束和全球化的发展,以全球民主治理为内容的“全球主义联合国论”蓬勃兴起。

  

  在研究方法上,现实主义者认为,联合国研究必须从国家权力和利益出发,从国际权力对比的现实出发,不能从《联合国宪章》或者是信念出发;只能研究联合国是什么,能做什么,不应研究联合国应该做什么。他们的结论是:联合国是主权国家组建的为主权国家利益服务的工具,有什么样的国际政治力量对比现实,就有什么样的联合国。

  

  应该说,最权威的“现实主义联合国论”来自伊尼斯•克劳德(Inis L. Claude,Jr.)。20 世纪50~60 年代,他在《化剑为犁:国际组织的问题与发展》(1956)、《变化中的联合国》(1967) [2]等一系列著作中,以其鲜明的现实主义视角,对联合国的性质及作用进行了全方位的分析。《化剑为犁:国际组织的问题与发展》一书自1956 年第一次出版后又多次再版,至今仍是国外有关国际组织和联合国课程的必读之书。

  

  克劳德对联合国研究的第一个忠告是:不要把联合国当做一个“道德和信念”问题来看待。因为在一些人看来,联合国是关系“人类和平、正义、兄弟般关系的一项崇高事业”;而在另一些人看来,联合国又是一个“危害民族主义和国家主权价值观的阴谋”。他认为应该将联合国“看成一个正在进行的过程,去理解它的根源与影响、进展和局限、问题和前景”。他对联合国研究的第二个忠告是:不应从《联合国宪章》关于联合国宗旨和目标的规定出发来研究联合国,就像我们“不能从美国宪法导言出发来研究尼克松政府的外交政策一样”。他认为,在真正意义上,“联合国没有任何规定的目标,也没有规定它应该做什么,将成为什么”,联合国的基本目标和发展方向都是由成员国主宰的政治进程所决定的。

  

  他对联合国研究的第三个忠告是:应避免对联合国的能力和效率进行批评性或鼓励性的讨论。他说,一些人总是对联合国的能力和效率表示失望,认为联合国应该做得更好,这种希望和期待“就如同一个农夫总是对他的奶牛不能下蛋感到失望一样”。在他看来,联合国的创建者只是将“集体安全”作为一种理想写入《联合国宪章》,真正采用的还是“权力均衡”。他们想让这一组织顺其自然,“能做多少就做多少”。

  

  与现实主义不同,联邦主义、功能主义及制度主义不仅研究联合国是什么,能做什么,而且更注重研究联合国应该做什么,如何做得更好。

  

  世界联邦主义者[3]一直试图论证将联合国改造为“世界政府”的可能性。例如1958 年,格兰维尔•克拉克(Grenville Clark)在他的著作中[4] 阐述了关于如何建立“世界法律”和“新世界权力机构”的计划。他认为,新的世界权威机构应该在维持和平领域具有立法、司法和执行的权力,比较明智的方法是对《联合国宪章》进行必要的修改,使联合国承担起这一使命。

  

  与世界联邦主义相比,功能主义对联合国的解释和设想似乎更现实。功能主义主张将政治权力斗争与经济、社会、发展等方面的问题相分离,主张先从具体的、技术性的、可操作性的经济、社会问题入手,建立功能性的机构,然后再使这些个别领域的合作逐步扩大。一方面,功能主义认为像联合国这样一个普遍性、综合性的组织,其作用是有限的。戴维•米特兰尼(David Mitrany)的看法是,联合国就活动范围来说,其能力是不充分的;就操作层面来说,其目标是不确定的。[5]另一方面,功能主义普遍看好联合国专门机构的作用以及联合国在经济、社会领域的作用,他们认为“集体防御行动在联合国之外决定,但经济行动可以在联合国之内决定”。[6]

  

  斯坦利•霍夫曼(Stanley Hoffmann)提出了通过联合国有限的功能作用,逐步实现世界联邦的理论设想。他认为,民族国家不会同意将国家权力一下子全部转移给“世界联邦政府”。因此,应该先建立一些地区性的、具体问题上的机构。然后,“逐渐地,也许是不知不觉地,大量经济权力就会转移到新的机构上”。在这一过程中,联合国的作用是成为促进和协调这种“地区性功能机构”建立的一个中心。约翰•G. 鲁杰(John G. Ruggie)则从联合国在推动能源、环境、人权等领域国际谈判中的作用,看到了联合国在管理“全球功能性相互依赖问题”上的作用。他认为世界经济是一个统一的“全球体系”,联合国可对世界经济中“功能性相互依赖问题”进行有效的管理,从整体角度确定“国际政策议程”,实施全球治理。[7]20 世纪80 年代,在联合国研究领域,最引人注目的成果出自厄恩斯特•哈斯(Ernst B.Hass)从制度主义角度对联合国的理论分析。他在1986 年发表了一篇题为《我们为什么仍然需要联合国》[8]的研究报告,对联合国研究做出了重大贡献。首先,他对联合国1945~1984年间在不同性质、不同层次国际冲突解决中的作用进行了充分的量化分析,通过大量数据和图表对联合国总体作用和具体领域的作用进行了评估,并得出了他的结论:与创建初期相比,20 世纪80 年代以来联合国的作用呈现下降趋势。但联合国整体作用的下降并不说明它在所有领域作用的下降;在某一方面的失败并不说明在所有方面的失败。比如联合国对彻底解决冲突作用不大,但在缓解冲突、防止冲突范围扩大等方面发挥了较好的作用。

  

  哈斯更重要的贡献在于从“制度主义”的视角论证了“为什么仍然需要联合国”以及“如何使联合国更好”。他认为,创立一个新的组织替代联合国,这种观点等于选择了手段的一致,却忽视了目标的不一致。理性的选择应该是先制定一致的目标,再选择并提供决策规则,然后寻求最有效力和效率的方法去实现这些目标。他相信国家的行为是可以改变和适应的,当国家在“技术理性(technical rationality)”和“价值理性(value rationality)”的指导下选择了目标,就会形成新的规范(norm)和规则(rule),建立起为这些目标服务的制度,并使国家行为适应这些新的规范和规则。他认为联合国最显著的成功就是使“民族自决权”原则“制度化”,使之成为国际秩序中一个“基本规范”。他相信,成员国在对过去历史经验的“ 学习” 中会认识到合作与互惠的好处。因此, 在联合国系统建立起一种“互惠(reciprocity)”制度是可能的。

  

  冷战结束后,东西方阵营对立的消失、苏联的解体以及全球化的发展,所有这些因素,推动了近20 年来的联合国理论研究,最突出的表现是将“市民社会”、“世界公民”、“全球民主”、“全球治理”、“人类安全”、“综合安全”等概念引入联合国研究,形成新的全球主义版本的联合国论。

  

  “全球主义联合国论”的支持者强调,全球化的加深已经使以民族国家为中心的世界发生了变化,传统的主权、边界、国籍、公民等概念已经动摇,“全球市民社会”或“世界公民”正在形成,一个权力与认同多元化的世界已经出现。因此,建立全球民主治理不仅是必要的,也是可能的。联合国虽然有些过时,但仍然不失为通向全球治理和全球民主的一个现成的、可以利用的中转站。在这一点上,今天的全球主义显然比过去的联邦主义或“世界政府论”有了更充分的理由。

  

  因此,这些学者大都提出了类似的联合国改革方案,其共同点是将联合国改造成一个能够代表全球多种不同力量的民主治理机构。例如在约翰•盖尔藤(Johan Galtung)的设想中,联合国将实行“三院制”,分别代表全球四种不同的力量,即主权国家、跨国集团、市民社会和人民,因为这四者同属“世界公民” 。[9] 类似的观点和方案在许多作品中都有详细阐述,例如詹姆斯•罗西瑙(James N. Rosenau)的《动荡世界中的联合国》( The ) United * Nationsin a Turbulent World,1992)、理查德•福尔克(Richard Falk)的《并非梦想中的议会》(Not a Parliament of Dreams, 2002 )、约瑟夫•A . 凯米莱里(Joseph A. Camilleri)的《使全球治理民主化》(Democratizing Global Governance,2002)及汉斯•科勒尔(HansK?chler)的《联合国与国际民主》(The United Nations and International Democracy,1997)等。

  

  在20 世纪90 年代以来对联合国的理论研究中,同样也体现着建构主义的贡献。建构主义强调认同、规范和文化对国家行为的作用,强调“规范形成利益,利益形成行动”。“国际规范”则主要体现在国际法、国际组织及会议的声明和文件中,所以建构主义认为联合国等重要国际组织在“公断规范诉求(normative claims)及建构规范学说(normative discourse)”两方面都发挥了重要作用。尤其在人道主义、人权等领域,这种作用将越来越大,成员国也将越来越倾向于根据联合国的授权采取行动。[10] 建构主义为解释联合国的作用提供了新的理论视角,为联合国在全球范围内积极促进其《联合国宪章》中体现的基本原则、价值和国际法规则提供了理论依据。联合国秘书长安南在阐述联合国作用时显然已经很具有“建构主义特色”了。他说,联合国的力量最重要的表现是在“规范领域(normative realm)”,联合国近乎普世性的规范将形成一种具有道德原则性的基础,可以用来评价和指导国际社会中的实践活动。[11]

  

  二 联合国研究的国家政策层面

  

  不同成员国对联合国的立场和政策显然是不同的;在不同时期、不同问题上,同一成员国对联合国的政策和立场也是不一样的。因此,这一部分的研究主要在于探索三个问题:(1)哪些要素决定着不同成员国对联合国的立场和政策;(2) 成员国的联合国政策对联合国改革与发展有什么影响;(3) 联合国对成员国有什么影响或反作用。联合国常任理事国及西方发达国家对这方面的研究比较重视,这与它们在国际事务中的地位和影响密切相关。各国政府、各国联合国协会及基金会都是这部分研究的支持者,主要目的是研究如何利用联合国扩大本国的利益。

  

  在涉及主权国家的联合国政策时,大多数研究又回到了现实主义。人们普遍承认,不同的国际权力地位、不同的国家利益是影响成员国联合国政策的主要因素,也是影响成员国对联合国改革态度的主要原因。由查德威克•F. 阿尔杰(Chadwick F. Alger)等主编的《联合国系统:成员国政策》[12] 一书,选择了阿尔及利亚、加拿大、法国、荷兰、日本、尼日利亚、英国和美国等不同地区的8 个国家,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《世界经济与政治》2005 年第5 期
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