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弗朗西斯·福山:美国政府因何陷入运转僵局

更新时间:2014-08-24 20:59:40
作者: 弗朗西斯·福山  

    

   三大结构性特征出现问题

   美国的许多政治制度正在走向衰败,这种衰败不同于广义上的社会或文明的衰落,后者是美国话语中一个高度政治化的话题。政治制度衰败仅指某些具体的政府机构机能失调,它是制度僵化和顽固阻挠改革和“再平衡”的政治行为体的权势日益扩大造成的结果。这并不意味着美国开始步入长期衰退,也不表示其实力必然相对于其他国家缩减。然而,制度改革是极难实现的,没有什么能够确保在不严重冲击政治秩序的情况下完成改革。因此,衰败虽不同于衰落,但对两者的讨论却有交集。关于美国当前的困境,各种评价不一而足。对于美国的制度衰败或更广义上的衰落问题,没有哪个单一视角可以充分解释其原因。但美国政治发展的历史背景常被忽视。如果从历史角度将美国与其他自由民主国家加以比较,就会发现,美国政治文化的三大结构性特征无论在过去多么发达和高效,现在都出了问题。

   首先,与其他民主国家相比,美国的司法和立法机构(包括两大党)在政治机构中持续发挥着过于强大的作用,代价是行政部门的官僚制度受损。美国人对政府传统的不信任感导致人们倾向于用司法途径解决行政问题。长期以来,这已成为维持行政运转的一种费用高昂且效率低下的方式。其次,利益集团和游说集团的影响力不断扩大,扭曲了民主政治,也侵蚀了政府高效运作的能力。再次,在美国联邦治理结构中意识形态极化的情况下,原本为防止行政权力过于强大而设计的相互制衡制度,现在已成为“否决政治”(vetocracy)。分权制固然好,但美国决策机制过于民主,政出多头,太多行为体可以对公共政策的出台施加影响。美国需要更强有力的机制确保推行集体决策,但由于政府部门司法化和利益集团越俎代庖,很难在不引发制度危机的情况下获得这种机制。

   政治制度的三个核心类别是国家、法治和问责制(state,rule of law and accountability),它们分别体现在现代民主国家的三类部门中,即行政、司法和立法。在美国,不信任政府权力的传统由来已久,它总是以强调司法和立法的方式限制行政权力。值得注意的是,早在19世纪,美国政治便以“法庭和政党之国”的特征著称。欧洲政府的行政功能在美国常由法官和民选代表取而代之。就政府规模和管辖的范围而言,美国与欧洲国家仍不可同日而语,政府开支占GDP和总税收的比重低于多数经合组织(OECD)成员国。

  

   原因之一是精英思想僵化

   美国政府质量的衰败与“法庭和政党”的倾向直接相关。法庭和立法日益侵害行政权力的许多正常功能,使政府机能支离破碎且效率低下。极具反讽意味的是,出于对“大政府”的恐惧,美国的确建立了一个不太大的政府,但对其问责的可能性也大为降低,因为它主要掌控在并非通过选举产生的法庭手中。同时,利益集团根据自己的利益需求,通过操控预算来扭曲税收和开支计划,提高整体赤字水平。他们有时利用法庭实现所代表阶层的利益,但利益集团促使国会批准的各种相互矛盾的授权法令损害了公共行政的质量,而相对弱势的行政机构通常无力阻止他们。

   这一切导致了一种代议危机(a crisis of representation)。普通民众感到他们原以为民主的政府不再代表其利益,只是迎合各类幕后精英阶层。这一现象的独特之处在于,发生代议危机在很大程度上是由于为使美国制度更加民主而进行的改革设计。无论是行政司法化,还是利益集团影响力扩大,都可能损害对政府的信任,这种趋势将永恒存在并不断自我强化。对行政机构的不信任致使人们要求对行政进行更多法律监督,这种降低行政自主性的做法进一步损害了政府的工作质量和效率。这似乎是一种悖论,但降低官僚制度自主性的确导致政府变得僵化、受到束缚、缺乏创新和政策不连贯。普通民众可以因此谴责官僚制度,但他们这么做是错误的,因为美国政府的问题并非官僚制度的问责程度下降,而是政治制度中合理的行政权力被分给了法庭和政党。

   简言之,美国政府的问题一方面源于国家权力与能力之间的结构性不平衡,另一方面源于限制国家权力的制度设计。相对于国家能力而言,美国支持司法干预的法律太多,也过于民主。斯坦福大学政治学教授莫里斯·费奥瑞那(Morris Fiorina)认为,美国“政治阶层”远比美国普通民众更加极化。多数美国人在有争议的问题上支持温和或妥协的立场,如堕胎、学校祈祷(school prayers)和同性恋婚姻等,但政党中的激进分子总是更具意识形态色彩,常采取更极端的立场,在左与右之间选择。美国政治制度衰败的原因之一是精英思想僵化。那种认为律师和诉讼应该成为公共行政主要组成部分的观点,在其他民主国家并不多见。严格来说,这不仅是一个意识形态问题,还是美国左右两派都认可的政治传统。与此类似,尽管反对利益集团对国会施加过大影响的呼吁不绝于耳,但许多精英甚至根本没有意识到这一问题的存在。

    

   陷入糟糕的权力平衡状态

   美国政治制度衰败的主要来源包括精英思想僵化和精英集团的影响,这是各国民主制度的内在因素造成的。过度司法化和利益集团过于强大等向题在其他民主国家也存在,但利益集团的影响主要取决于具体制度的运行方式。各国民主制度对政治行为体所产生的刺激诱因有所不同,而美国长期以来对国家权力不信任的政治特色导致了政府结构不平衡,不仅损害了对必要集体行动的预期,还导致了“否决政治”。所谓“否决政治”,是指美国的相互制衡机制使基于选举制度的集体决策变得极为困难。在某种意义上,以多种形式增加权力的行为赋予联邦政府、国家和地方当局超越制定公共政策领域的司法权,却有加剧政府各机构彼此掣肘的风险。但是,在意识形态极化的条件下,随着主要政党较为一致的在选民中受到欢迎或不欢迎,对行政权力的限制更加严重,这是美国政治制度未能解决预算等问题的原因。

   一种好的政治制度应该能够减缓潜在的极化问题,并尽可能地鼓励代表大多数民众利益的结果出现。但是,当美国相互制衡的政治制度面临极化问题时,结果将十分可怕,原因是太多行为体能够否决解决问题的决策。

   美国陷入糟糕的权力平衡状态。由于美国人对政府根深蒂固的不信任,他们不愿将权力委托给它。相反,国会出台了各种削弱政府自主性的法律,导致决策迟缓,代价高昂,因此政府表现不佳,这又进一步加剧了人们对政府的不信任感。在这种情况下,多数美国人不愿付更高税款,因为他们担心政府会挥霍它。尽管资金不是政府低效的唯一或主要原因,但没有资金支持的政府将无法正常运转。因此,对政府不信任成为一种自我实现的预言。如何才能逆转这种政治制度衰败的趋势?两个相互独立的障碍横亘在这一努力的道路上,他们自身的衰败也与该现象有关。

   第一个障碍是政治问题。许多美国政治行为体意识到政治制度运转不佳,但对于如何改善却没有太大兴趣。两党都不愿意切断自己获得利益集团资金的途径,而利益集团也担心出现金钱无法购买影响力的制度。第二个障碍是认知问题。美国的相互制衡机制过于注重利益集团却未能反映多数人的利益,对其进行的改革也不可能一蹴而就。如果美国逐渐转变为一个更加协调的议会式政府机制,这些问题可能会得到解决,但很难想象在美国的制度框架下会出现如此剧烈的变化。美国人将宪法视为某种准宗教性文献,在整体制度没有崩溃的情况下,说服他们重新考虑其最根本的政治原则绝无可能。

  


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本文责编:川先生
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