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杨俊锋:高铁样本背后的现实中国

更新时间:2014-08-19 10:33:11
作者: 杨俊锋  

    

   近来,原本饱受非议的中国高铁利好频传。高铁越来越被人们所接受——事实证明它的确提供了更好的出行选择、舒适的乘坐体验;当初高铁被批评的空座率高、注定要赔本,似乎已不成问题,最繁忙的京沪线据报道已实现盈利;高铁技术据官方称已跻身世界最先进之列,被总理李克强出访期间频频推销,而且已在土耳其高铁建设上推广,还与俄、英、泰等多国签署了合作协议;中国高铁里程不仅已稳居世界第一,而且更为宏大的高铁建设计划正在展开,最新报道是中国已计划建设横贯老挝、泰国和马来西亚直到新加坡的东南亚高铁……

   在中国高铁种种强势表现面前,不仅当初铺天盖地的批评悄然消退,而且局势戏剧性地反转,似乎最终以反高派在“铁的事实”面前完败。挺高铁者们面对反高铁“公知”们,终于出了一口恶气,不无得意。著名的国家主义报纸《环球时报》不失时机地以社论嘲讽道:之前“那些一哄而起批评高铁”者们,“是多么肤浅可笑,多么民粹主义得彻头彻尾”;甚至将“挺中国高铁”上升为“应是中国社会上爱国主义最基本的面貌之一”的地位。

   高铁之争背后的中国发展模式之争

   事实上,中国高铁之争的背后,隐藏着对中国现行体制与发展模式的两种截然不同的认知和判断:反高派大多基于西方主流自由市场理论对政府直接介入经济、配置资源的高度警惕与敏感,以及高铁的天价成本和压缩普通列车、严重的腐败等代价,由此看到的是中国现行体制和发展模式的缺点和风险。而多数挺高派则是基于中国模式下的经济成就,及高铁对中国的社会经济价值,看到的是中国现行体制和发展模式的优势。

   中国这种集权之下政府广泛、深度干预乃至参与经济的模式,显然违背了多数人包括中国多数学者所推崇的西方主流学说,和西方主要国家宪政民主加自由市场的基本制度模式,被普遍认为阻碍经济发展,是导致腐败和贫富差距严重的根源,广受诟病。然而,中国的集权模式却在中外观察家们唱衰、甚至在“八九事件”后曾断言很快就要倒台的舆论中,创造了令人惊讶的经济奇迹,甚至被认为开创了新潮流——而相比之下,许多业已完成民主化的国家或已宣布实行民主如印度、泰国、苏东国家等,不仅经济不如中国稳定、发展迅速,甚至出现负增长,腐败和财富分配不公也同样存在,乃至更甚;许多新近民主转型国家,甚至出现严重的国内动荡。

   而中国高铁的高歌猛进,则显然为中国的集权体制和政府主导型发展模式,再次提供了直观、有力的新论据,其中也蕴含着中国经济奇迹的重要奥秘。

   相比之下,同样国土辽阔、经济又更为发达的美国,尽管自2009年以来为开发速度更快的客运列车,奥巴马政府已经投入了近110亿美元,但相关项目大多毫无进展,仍远远落后于欧洲和中国。其原因除了美国既有运力已较为充足,人口分布较为分散(不像中国那样在中东部形成高密度人口走廊)等因素外,更因为美国修建高铁所要面临的体制环境与中国大为不同。

   在美国的联邦体制下,联邦政府的权力有限,而各州对高铁态度不一。而且,像高铁这样的重大项目,需要漫长的议会审议、环境评估、土地征收程序,并可能受到民众的合法诉讼挑战或游行抗议——当年“金门大桥,在很多年里深陷数百起官司”。同时,美国的铁路建设资金并非主要来自于公共拨款,而是“私人投资、政府资助”;加州共和党众议员、负责铁路事务的众议院运输小组委员会主席杰夫?德纳姆(Jeff Denham)则更表示,州政府不应介入铁路事务,“高铁可能是个好主意;我只是觉得这件事应该让私营领域来决定”。高速铁路本应是奥巴马总统的标志性运输项目。(关于美国高铁建设的情况,主要参见Ron Nixon, $11 Billion Later, High-Speed Rail Is Inching Along,the Newyork Times, August 11, 2014)

   日本高铁(新干线)得以建设,恰恰源于突破日本国内常规制度约束的“政治冒险”:时任日本国有铁道总裁十河信二为兴建高铁,不惜通过欺骗的方式通过国会审议,借得世界银行的贷款,将生米变成半熟饭,逼得日本政府为避免停工带来的国家主权信用等问题,而被迫动用额外预算完成余下的工程——当然,十河信二最后也承担了被迫辞职的政治后果(加藤嘉一:《日本人眼中的刘志军》,《人物画报》2011年第6期)。而这恐怕也是日本固有的“下克上”传统的又一典型体现。

   中国高铁发展背后的体制力量巨大

   相比之下,美日等国在修建高铁制度障碍,在中国却几乎并不存在。时任铁道部长刘志军只在《中长期铁路网规划》里写入“时速200公里以上的客运专线”,就轻而易举绕开所有关于高铁的争议,并于2004年通过国务院审批,上升为成为国家铁路发展规划;2008年中国为应对国际金融危机而实施的4万亿救市计划加上天量信贷,则使高铁建设获得了充足的资金(见周其仁:《政府主导投资的经济性质》,《经济观察报》2010年4月4日)。

   此外,中国不仅本身就是高度集权体制,而且中国的环评、征地制度要粗略许多;同时,土地公有制本身就意味着政府对土地高度的垄断性控制,意味着政府占用土地更为便利,像高铁这样的公共工程用地,更完全不需要和每个具体的土地产权人进行谈判。总之,在中国,通过环评和征地都容易、简单许多。再者,民众也缺乏挑战政府决策的合法途径。这些无疑也都是中国高铁迅速发展的重要体制环境。除了高铁之外,中国高速公路等基础设施的迅速发展,也有着相似的原因。

   这些投资巨大的基础设施建设,不仅本身就意味巨量的GDP,并且对于经济发展也起到极大的支撑和拉动作用——即使自由市场理论的代表人物亚当?斯密也强调,“一国商业的发达,全赖有良好的道路、桥梁、运河、港湾等等公共工程”;而相比之下,印度经济发展的一大制约瓶颈正是道路基础实施的严重落后。此外,中国高铁迅速从落后到迎头赶超的过程,也说明靠政府的大力介入,的确能使原本处于劣势的产业可以在短期内转弱为强,形成比较优势——中国的银行、石油、电信等并不像高铁这样,是具有一定自然垄断性质领域的国企,它们则主要是靠政府赋予的高度垄断特权,并也形成了国际比较优势,而这也正是这些广遭批评的垄断国企,却一直豁免于反垄断之外的重要现实理由。

   中国高铁的发展,充分地展现了集权体制下的政府主导型发展模式的优势。要言之,这种模式的优势主要在于:中央集权,权力不受法律和民意的硬性约束,有更大的灵活性,可在短期内动员和集中大量资源,而且政府本身就对土地等基础性资源有着高度的控制;可以在更大的范围内,以政府强制力降低交易成本,以政府决策取代市场决策。而且,相比于骤然的民主化可能带来政治动荡的现实风险(如乌克兰、埃及等国),集权体制至少可在一定时期内维持较为稳固的权威和稳定的秩序——而秩序对于经济发展更是基础性的,而且开明的集权统治者也会尽力促进经济发展,并也可能或多或少地整顿吏治、保障民众的权利。这也是为何集权可能会更适应非常态社会,尤其是紧急状态。

   而在一定程度上,包括中国在内的后发转型国家其实可以看做是或类似于非常状态。这其实正是集权体制得以存在和维持的现实的时代基础。而且,中国作为超大型国家为维系统一而容易滑向集权的惯性,以及中国深厚的集权传统,都决定了中国集权体制有其存在的客观必然性,而无论人们喜欢与否。

   可以说,这种集权发展模式再配合以市场有效性的发挥,共同构成中国经济奇迹的主要原因,这也是中国模式的基本内容。更广而言之,可能除了美国之外,绝大部分国家的经济发展都经历了一个集权(威权)加市场模式的阶段。

   然而,高铁的强势表现虽是事实,但挺高派也不应过度亢奋。中国高铁的快速发展,只是恰恰充分展现了中国模式的优势而已。由此也可见,卡尔?魏特夫有关治水与东方专制主义内在关联的著名论断,虽备受争议但也不乏启示,即:集权体制可能更适于建设大型工程。

   高铁的成功并不能掩盖集权体制的弊病

   像高铁这样的需要天量投入,需要占用大量线路特定的土地,需要协调复杂关系的超级工程,恰恰契合了集权体制的自身优势。但高铁的成本和代价并不会随着它的强势表现而完全消失:

   例如,政府尤其是集权政府直接投资经营过程中,往往很难像私人那样在成本收益上精打细算,也更容易滋生腐败,都进一步加大了本就高昂的高铁成本。天价投入及其带来的巨大财务压力和风险仍然存在,而除了京沪线等少数热门线路外,其他相对冷门的线路不仅难言盈利,甚至难以偿还本金。而且,高铁发展的成本很大程度上是全民补贴的结果。因为政府的天量的投入其实是以大量超发货币为代价的;虽然中国的铁路客运都有公共补贴的成分,但为发展高铁而压缩普通列车,其实是压缩对低收入阶层的补贴——当然,在整体意义上高铁升级换代的必要性与社会经济价值,值得肯定;而且中国的工资水平在大幅提高,而高铁票价并未多少变化,这使得更多人的能够坐得起高铁。

   同样,中国高铁迅速发展的体制环境也不能因为其在高铁上的表现,而忽略其内在的弊病:高度的集权体制当然使决策更为便捷,但也容易导致决策失误;再者,恰恰是由于集权体制机构庞大、权力广泛、并缺乏法律的约束,缺乏民意的参与和民意的直接压力,反而存在着严重的臃肿涣散,容易导致大众的抵触,因而长期来看未必总是高效,而且要付出高昂的维稳成本,尤其是在民众的宪政、民主和权利观念越来越强烈的情况下。而政府对土地的高度垄断性控制、征地和环评更为容易,也同时诱发极为严重的社会经济问题,例如土地资源的严重错误配置,严重的腐败,环境保护不力,群体抗争事件频发等等。

   也同样是在这种集权体制下,官员的个人才干可能会有更大的施展空间,所以刘志军这种雄心勃勃、大刀阔斧式的强吏更容易涌现出来,但其缺点也显而易见,即监督制约不力可能造成滥权、腐败等严重的后果;民主宪政体制监督制约严密,可能会束缚官员的发挥,但却有助于有效地遏制官员犯错。这正是俗语所谓的“甘蔗没有两头甜”,这实际上是一个两害相权取其轻的问题。

   林毅夫教授所提倡的“有为政府”思维,并强调经济绩效作为衡量政府治理成功与否的判断标准,对中国经济成功富有解释力,或许也适应于中国特定的后发转型时代,尽管这两点明显超越了“有限政府”,以及个人权利保障(主要是旨在免受政府侵害的消极权利,如人身、财产和言论自由权等)乃政府的唯一和根本目的这两项宪政主义核心原则。

   然而,这种“有为政府”思维其实是建立在政府及其领导人的开明并总能做出正确判断的基础之上;而强调政府治理实效的思维推向极致,就是亚历山大?泊普所言的“让傻瓜去争论政府的形式吧——管理得最好的就是最好的”!上述思维在中国其实仍普遍和牢固,我国推行改革乃至整个公共治理最根本的出发点也正是治理的实效(即政治合法性或曰政权稳定)。

   显然,上述思维具有明显的机会主义色彩,其成本和风险也不言而喻。因此,如果不通过制度改革来确保政府权力来源及其行为的正当性,那么不仅经济发展未必能得以保障,而且也容易导致为实现政治效用而漠视个人权利、甚至为了经济发展而不惜以牺牲个人权利。这也正是中国在经济迅速发展的同时又问题重重并聚讼纷纭的根本原因。重申这一点对我国至为根本和迫切,尤应是在中国经济已大有发展的情况下。

   中国这个时代,很难一言蔽之。借用狄更斯《双城记》话来讲,“这是一个最好的时代,这是一个最坏的时代”。因此,既不能因为厌恶这个体制模式而忽略其取得成就及其经验,也同样不能因为中国模式的成就而淡化其自身的弊病。同时,中国的现状和问题既具有普遍性,同时又具有其特定性,而无法简单地直接套用任何现成的理论。

   由此言之,胡锡进所宣扬的“复杂中国”之说,本身极有道理——只不过其价值观和对具体问题的判断有所偏差。如果只是将已有的理论作为教条和不证自明的前提,而不能对中国复杂的现实进行客观、细致的解读,那么就很难提出有切实可行的针对性方案,并容易流于空喊大词的空谈。而中国高铁为准确解读中国,提供了一个极富代表性的典型样本。因此,有关高铁及其所蕴含的中国发展模式之争,仍有必要继续深入下去。

  


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文章来源:FT中文网
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