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陈磊:中国农村政权组织涉黑化倾向及其遏制

更新时间:2014-08-17 00:43:25
作者: 陈磊  
长久以来得以制度化,自治和民主的意识深入人心。美国在独立前就继受了英国地方自治的传统。[14](p.12、72)中国的农村村民自治一开始就有国家立法以授权的性质,即村民自治是基于国家难以通过单一的行政管理有效治理社会而将部分治理权下放给基层,并在这一层次实行直接民主的方式治理。[13]中国农村社会历经两千余年的封建专制统治,实行村民自治和民主选举也仅是短短30年的事情,既缺乏民主的传统和实践,也缺乏民主的意识和经验。农村习惯了传统集权式和家长式的管理模式,而通过选举精英领导、采取协商形式治理村务,农民既不熟悉、也缺乏参与的能力、技巧和热情。

   根据法律规定,乡镇政府和村民委员会是指导、支持和帮助与协助关系,乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事务。但是在现实中,镇政府作为国家权力的代表,为了使村级组织和干部更多地关注政府的利益,总是力求采取措施来加强对村民委员会的控制和“指导”。[10](p.236)地方党政在难以公开干预村委会选举之后,便利用行政权力控制村的领导人。如对村干部实行“诫免制”,对村级财务实行“村财乡管”,代替村委会出让农民土地等等。人、财、物均由县乡地方政府所控制,村民自治有自治形式而无自治的内容,因此沦为空壳化。[13]乡镇政府对村委会选举和农村事务直接或者间接的控制,也为农村黑恶势力侵蚀基层政权提供了低成本的机会。因为“攻克”乡镇主要领导获得他们的支持要比赢得全村人的选票容易得多,其涉黑行为还能够得到上级行政力量的政治庇护,于他们而言更是“一举两得”。

   (2)中国农民整体的教育文化水平和沿袭的政治文化心态,导致对村庄选举和农村事务管理的政治效能感不高。选举本质上要实现的是精英代表政治,围绕这一目标需要一系列程序性的机制,需要有一定文化素质和政治热情的选民的参与。1987年,邓小平在会见南联盟中央主席团委员科罗舍茨谈话时曾说:现在我们在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举,省、自治区、设区的市和中央是间接选举。像我们这样一个大国,人口这么多,地区之间又不平衡,还有那么多民族,高层搞直接选举现在条件还不成熟,首先是文化素质不行。[3](p.242)国家实行义务教育近30年,农民整体教育水平大幅度提高,但是要清楚地看到,大部分受到大学本科以上教育的农民子弟都已经离开了农村,选择去城镇发展,留下来的村民整体教育文化水平还是不高。这一现实成为妨碍实行村民自治的智识理由和思想阻力。

   美国政治学者罗伯特·达尔剖析了公民政治效能感不高的六点原因:一是当人们从政治介入中所得到的收益不如从事其他活动所能获得的报酬价值时;二是当人们认为他们所面临的各项选择并不存在任何重大差异,自己的选择行为实际上无甚意义时;三是当人们认为自己的介入行为并不能对政治产生实际影响时;四是当人们认为没有自己的介入,结局也会令人满意时;五是当人们认为自己没有能力从事政治活动时;六是当人们遇到障碍时。[15](p.132)中国农民传统政治文化心态与上述原因有许多契合之处。在对这一问题的研究中,“小农意识”恐怕是使用频率最高的词汇了。乡村社会历来是以家为单位的离散型社会,“事不关己高高挂起”、“自扫门前雪”,农民关注自身的利益远甚于对公共事务的关心。“只要自己的基本生存条件有所保障,他们对外部的社会政治环境不感兴趣。”[16](p.108)小农意识使农民对公共利益和政治生活缺少应有的关心,他们普遍持有的是一种“随大流”的保守、消, 极和依附的政治心态,认为当村干部劳心劳力挣得不多得罪人还不如自己多花点时间去挣钱,认为谁当村干部都一样都不一定能够真心实意为村里办事。有学者通过问卷调查的实证结果印证了这一点,并认为村民在选举村干部时,他们的投票意向根本不是基于对政治现实的深入和理性的分析,而是采取随大流的方式或其他的不负责任的行为。而这种对村庄自治活动极不重视的行为倾向又一定程度上使村庄体制内精英人物的机会主义行为得以进行。[17](p.108、198)这里面的原因既有村民惯有的政治冷漠,也有村民对自治制度实践效果的不信任。政治冷漠导致自治实践效果不好,自治实践效果不好又加剧了政治冷漠,两者在某种意义上是互为因果的关系。

   (3)中国大规模的人口流动削弱了流出乡村的自治功能以及对抗村官失范行为的组织和舆论能力。当下中国乡村社会的最大特征是“离土”[18]。1.5亿的人口流动导致农村成为“空巢”,留守村民没有能力实现优质民主和有效自治。以四川省平昌县为例,该县有83万农民,其中30万学生儿童,31万外出务工,剩下20万左右人口大多是老弱妇孺,要靠剩下这部分村民来进行村民自治,显然是自欺欺人。[19]伴随着一波波打工潮,农村有知识、有能力的青壮年大部分流失到城市,基于种种现实原因他们放弃了参与农村政治。一方面,离土本身就会造成人的关注视野的变化。涂尔干指出,一旦个人可以频繁地外出远行……他的视线就会从身边的各种事物中间转移开来。他所关注的生活中心已经不局限在生他养他的地方了,他对他的邻里也失去了兴趣,这些人在他的生活中只占了很小的比重。[20](p.257)这是地域和生活圈子的变化自然形成的。另一方面,在城市打工的收益远远高于从事农业生产的收益,与农村利益关联度的减弱淡化了外出打工者参与家乡政治活动的动力。有学者在对外出打工者的问卷调查中,问及“您出来后,有没有参加过家乡最近一次村委会选举”时,回答“没有”的占50%之多;问及“您经常参加村务决策吗”时,回答“从来不”的占59%之多。[17](p.104)大部分外出打工者成为了村庄政治的边缘人。人口流出导致乡村政治精英层缺失,村民自治实际上沦落为村委会少数人决策。民主决策过程中不能召开全体会议,不能反映大多数的意愿;民主监督过程中的主体缺失致使监督权的让渡,不能有效监督制约村委会工作和讨论决定重大村务。[21]文本制度并没有从“理想照进现实”,村民自治演变成村官自治。

   农村本是以血缘性联系的宗族为核心的熟人社会,宗族之间的凝聚力是对抗村庄地痞恶霸的重要力量,即时出现个别地痞恶霸也成不了气候,在宗族强大的组织力量和舆论压力下,他们的举动也不敢太出格。而今沦为“空巢”的乡村社会,青壮年劳动力外出打工,留下来的都是老弱妇孺,农村的治安问题就成为了大问题。农村留守妇女遭受性侵害的案件频频发生,农村被盗抢案件也屡见报端。在许多村庄农民感到最困扰的就是社会治安问题。青壮年大量流出,乡村混混乘虚而入,逐渐聚集起来形成黑恶势力团伙,其中一些有“政治和经济头脑”的混混就开始打起农村选举的主意。一旦这些黑恶势力既掌握权力又掌握暴力,村民们往往无力组织反抗,而黑社会政治保护伞的存在又使得村民们难以从体制内获得有效的救济。

   正是这些原因,造成了农村自治和民主实践的乱象丛生。农村民主政治异变成信赖“丛林法则”的“强人政治”,黑恶势力登台唱戏演起了主角。

   (二)国家正式控制力量的势弱与农村社会治安制度供给的匮乏

   上文分析了选举环节农村民主自治制度实践的问题,下面再来探寻监管环节农村社会管理制度供给的问题。

   社会转型和制度变迁容易造成有效制度供给不足,于是就给了黑社会(性质组织)替代国家正式力量分配社会资源的空间。美国历史上著名的禁酒事件促成了美国黑社会的发展壮大。这段历史后来被改编成许多经典黑帮电影和电视剧。1917年美国国会以“经济、效率和道德”为由,通过了宪法第十八修正案,在全国范围内实行禁酒。在严格的禁酒制度下,制造、贩运私酒和地下酒吧逐渐成为黑社会的主业,催生了美国历史上真正的黑帮制度。[22]中国历史上漕帮、盐帮也是因政府无力管理漕运秩序或者盐铁官营垄断而形成的民间自治组织,后来逐渐发展成为黑社会性质的组织。在正式制度和组织控制力量覆盖不到的地方容易形成非正式制度和组织控制力量,有时候这些组织会借助暴力发展成为黑社会。古今中外黑社会的形成规律大多如此。

   自秦始皇统一中国以来,封建专制时期传统乡村社会的政治特征是由保甲制度和宗族组织及士绅统治结合在一起的乡村自治政治。体制性的官治对乡土社会实际生活的支配程度十分有限。有机的乡土社会共同体与自上而下的行政渗透往往是格格不入的,由此形成上下隔绝关系。[23]费孝通先生认为国家行政在乡下是“悬空了的权力”,是“无为”的。[1](p.63)封建社会的行政管理体制不具备渗透到离散型乡村社会的能力,也缺乏可承载的制度资源。但是“无为”并不等于“无序”,传统乡村社会礼治文化和宗族统治承担了维持乡村秩序的文化和组织力量。新中国成立以后,中国共产党把战争时期形成的发动广大农民群众进行武装斗争的军事动员体制继承下来并运用到乡村治理上,从土改到合作化运动,在乡村建立完整的国家行政体系,加强国家权力对乡村社会的控制能力,国家行政机制全面渗透到乡村社会。在外部行政力量的推动下,将村庄从组织到人员、从生产到日常生活,全部置于外部行政网络的监督和制约之下。村庄的行政职能,也从税收、治安、执法,扩大到执行生产计划、组织政治运动等。[10](p.154)后来实行的人民公社制度,人民公社将政权组织与生产组织合为一体,农民的生产生活都高度依附于公社组织。集体化中产生的人民公社体制实现了权力集中与行政介入的直接结合。人民公社既是集体经济组织,又是国家在农村的基层政权组织。在公社组织内部,生产资料为集体所有,统一生产、统一分配。在公社外部,公社是国家的基层政权组织,服从于统一的国家治理。正是由于公社组织,自上而下、垂直式的行政机制才得以穿越乡土社会共同体的阻隔,全面直接和深入地渗透到乡土社会之中。[23]

   无论是生产合作社还是人民公社,国家行政管理机制都在乡村社会全面渗透,农民成为了高度行政化管理的对象。国家对农村经济资源实行一元化集中计划配置与管理,通过对乡村资源的计划性管制,有效阻滞了商品经济在农村的蔓延,农村的经济权利属于集体组织单方面的。事实上,在实现集体化的20年中,农民大约有一半的时间是无酬劳动。[24]在这种统工统酬的计划经济体制下,无论是村民还是村干部都很难有追求个人经济利益的制度空间。在社会管理方面,国家行政力量强有力地渗透到乡村,农村有民兵营、联防队、治保会、人民调解委员会以及社会帮教组织等一系列维护社会治安的高效行政管理组织。这种军事化、半军事化以及高度行政化的管理体制有效维护了乡村社会的治安和秩序。

农村经济的市场化改革打破了村集体和农民之间原有的利益分配格局。农业和乡镇企业,农村消费品市场,资本、土地、劳动力、技术、信息等生产要素市场都得到迅速发展,农村经济利益空间被充分释放。农村政治的民主自治改革实行的是“乡镇政权+村民自治”的新型治理模式。乡镇政府对村庄的领导和管理关系转化为指导关系。尽管如上文所言,乡镇通过对村委会和党组织人事任免的影响力间接控制着村干部和村公共事务。但是总体而言,实行村民自治,国家的体制性行政权力上收至乡镇,而功能性权力仍然下沉到村。[25]村委会直接掌握村务和集体资源分配的决定权。这些事权包括计划生育、用水用电、公共卫生、道路交通、小型水利、土地征用等等。根据法律规定,村民会议和村民代表会议是村庄的议事和决策机构,负责讨论决定本村重要事项或者经村民会议授权的重大事项。然而由于历史的原因,目前村委会几乎包揽了包括议事、决策、执行甚至监督的所有事项,从而造成了村委会的集体行使权架空了村民会议或者村民代表会议的集体行使权。[26]国家体制力量从村庄淡出,公权力对村庄一级的管控力度变弱。由于行政权力上收到乡镇一级,以及农村人口的大规模流动,农村原有的社会治安管理制度,如民兵营、联防队、治保会等,适应不了新的形势需要,有的自行解散,有的因经费短缺、人员老化而工作效率不佳,甚至名存实亡。而一些新建立的社会管理方面的制度,诸如集贸市场管理、文化娱乐场所管理、证券和期货交易场所管理、三资企业管理、个体私营企业管理以及流动人口管理、边防口岸管理等等,(点击此处阅读下一页)


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