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陈磊:中国农村政权组织涉黑化倾向及其遏制

更新时间:2014-08-17 00:43:25
作者: 陈磊  
得到否定的答案后,才敢上前处理。河南巩义村官贺某卫涉黑案中,贺某卫在当地大量网罗社会闲散人员、两劳释放人员,成立“贺氏镖局”,并且专门成立“武器库”,购置砍刀和特制钢管,日常统一保管,行动时统一发放。为了获取非法利益,该团伙通过“接镖”、“出镖”的暴力方式介入民间纠纷、基层选举,称霸一方、为非作恶,甚至多次结伙侮辱、奸淫当地妇女。上述案件中,黑恶势力的暴力手段连公安民警都惧怕,普通村民被欺压的程度可见一斑。

   4. 通过利益输送寻求政治庇护。村官涉黑违法犯罪、横行乡里,除了倚仗手中的权力和暴力,大多数背后还有保护伞提供庇护。这些保护伞或者是通过花钱收买或者是培植亲信上位。房某成案中,4名为房某成团伙充当“保护伞”的民警也已经受到法律的惩处,其中包括原通州公安分局大杜社派出所所长和通州公安分局刑侦支队原负责人。房某成涉黑团伙的多起案件,均被一些涉案民警包庇,致使团伙成员未及时受到法律制裁。在梁某成案中,2010年新坡镇要选举新坡管区书记,梁某成出面做家族成员的工作,为梁某渊拉票。梁某成通过做工作为梁某渊拉得选票300余张,最后梁某渊顺利当选。当选后梁某渊自然要为“家族”利益服务,利用职务便利包庇、纵容梁某成黑社会团伙违法犯罪。

   (三)农村政权组织涉黑倾向的危害

   1. 政治上的危害:损害基层民主实践。推行村民自治制度,本意是在农村基层践行政治民主,现在的村官涉黑倾向使这一制度实践发生异变。邓小平指出:“我们农村改革之所以见效,就是因为给农民更多的自主权,调动了农民的积极性。我国80%的人口是农民。农民没有积极性,国家就发展不起来。”[3](p.242)农村政权组织涉黑化,村官贪腐蛮横犹如“土皇帝”,使得农村基层民主自治制度异变成另外一种专制,严重挫伤村民参与村务治理的自主性和积极性,动摇村民对基层政权组织的信心,进而形成一定的离心力,影响农村的稳定与和谐。在某些场合下,涉黑的农村政权组织倚仗暴力公然与执法机关对抗,使上级机关不敢监督和管理,国家体制力量在农村一级基本失效。在刘某民案中,刘某民组织手下暴力团伙,对依法履行职能的行政执法工作人员,采取殴打、威胁等手段,公然对抗公务执行活动;在公安机关调查案件询问当事人时,闯入派出所对当事人进行殴打,公然对抗公权力,其行为严重破坏了政府的管理职能,在当地造成极为恶劣的影响。涉黑村官的行为失范以及由此产生的利益冲突造成对乡村权威结构的冲击,极易引发村民对抗地方党政组织的群体性事件。[4]这样的事例也不鲜见,更加影响农村政权的稳定。

   2. 经济上的危害:妨碍农村经济自由。政治体制改革根本上是为了经济发展服务。在农村实行民主和自治,就是为了调动广大农民发展经济的积极性,解放农村生产力。农村经济改革后,农业经济开始市场化,生产要素和产品通过市场而非权力来分配,希望通过充分的竞争达致经济效益的最大化。农村政权组织涉黑化,村官通过权力和暴力双重手段实现资源垄断,农村经济体制变得既不“计划”也不“市场”,而是演变成类似封建乡村地主土豪的垄断和集中分配制,经济自由被严重破坏。在河南省光山县村委会主任蔡某某涉黑案中,其领导的犯罪集团通过非法手段,取得在北向店乡的煤炭经营配套服务权、渔行的管理权、花炮承包经营权、生猪屠宰管理权、乡环卫公司的主管权,承揽了乡计生办、高山粮库和卫生院的部分工程建设。在白云区朱某康涉黑案中,朱某康通过暴力、恐吓、贿选等手段干扰基层选举,强夺白云区某村的村长之位,并从2001年一直连任至案发。朱某康团伙强占某医疗器械公司承租的400多亩山地进行非法经营,两次指使曾某洲等人纠集100多人,持棍棒、大刀前往该医疗器械公司及其承租的山地进行“摆场”,并采用言语威胁、恐吓等手段强迫该医疗器械公司的老板及员工搬离。得手后,又拒不支付山地业主方任何租金。农村黑恶势力在经济上的各种垄断行为,最终都会形成“劣币驱逐良币”的不良效应,抑制农村经济发展的活力。

   3. 文化上的危害:破坏传统礼治文化。中国传统社会是礼法合一的社会。《唐律疏议》云:德礼为政教之本,刑罚为政教之用。法律和“礼”都是维持社会秩序所依靠的力量。不同的是,法律是靠国家的政治权力来推行的,而“礼”是“社会公认合适的行为规范”[1](p.50),是经过教化养成的一种主动服膺于传统的习惯。传统乡村社会秩序维持更多地是依靠民间法即传统乡村社会中的礼俗、人情、乡规、族约等地方社会组织和群体公认合适的行为规范而非国家法的强制性力量。[5]这种隐性的礼法规范形成传统乡村社会文化上的行为约束力量。上世纪60年代至90年代生活在农村的人都有过这样的记忆,彼时的乡村是一片宁静祥和之所,邻里和睦、长幼有序、互帮互助,通过暴力团伙实现少数人对多数人的统治极为少见,很大程度上就是因为礼治文化和宗族权威的规范效力还在。如今,涉黑村官在乡村透过暴力建立统治、维护秩序。农村的暴力文化割裂了传统乡村熟人社会温情和睦相处的交往规则。暴力文化是可以习得的,在政权组织都已涉黑的农村,村民更是逐渐听命于暴力、趋附于暴力,甚至解决个人事务的纠纷也开始考虑依靠暴力团伙。传统乡村社会礼治文化的行为规范和秩序维持功能因此而分崩离析。

  

   三、村民自治、国家正式控制力量与制度供给

   村官涉黑倾向是村民自治制度施行以后近20年来的事情。从时间的纵向比较来看,在村民自治制度施行以前的农村,看不到如此普遍的村官涉黑现象;而从空间的横向比较来看,在村民自治制度施行以后,同样是基层群众自治性组织,在城市居民委员会中很少发现社区领导涉黑的问题。观察上述十个案件村官涉黑犯罪的行为特征,能够发现,问题主要出在两个方面:一是选举环节,黑金势力充斥其中操控选举;二是监管环节,对涉黑村官利用职权谋取个人利益的行为缺乏有效的监管。究其根源,要从制度实践和制度供给上探寻。

   (一)变质的乡村自治与民主实践

   1. 农村民主与自治的实践效果

   1982年宪法首次规定了村委会是农村基层群众自治性组织。1987年全国人大常委会通过了《村民委员会组织法(试行)》,规定村民委员会由村民直接选举产生,每3年选举一次。于1998年通过、2010年修订的组织法明确规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民直选领导机构的农村基层民主模式在中国已经践行20余年,实际效果令人喜忧参半。在一些地方尤其是发达省份的农村地区,村民确实通过选举实现了优质民主,选出让自己满意的人带领大家致富,通过民主协商的方式共同处理村务和分配集体资源。然而在大部分农村地区,贿选以及通过暴力、恐吓等方式非法操控选举的情形非常普遍。不夸张地说,一袋大米或者一个拳头就能换来一张选票。官方对这一问题也有认识,主管全国基层政权建设工作的国家民政部承认近年来村委会选举中的贿选问题呈现出蔓延之势。[6]上述朱某康、梁某成等村官涉黑案中都存在以暴力、恐吓等手段非法操控村委会选举的行为。河南省汝阳县小店镇小店村换届选举,候选人只需要10元钱就能买走村民的神圣权力。[7]而在那些掌握着经济资源的村庄,选票的价格更是“随行就市”,这些地区的农村“富人”甚至会不惜耗费巨资以购买选票。山西省河津市下化乡老窑头村地处吕梁山区,是个比较落后的小山村,全村1300多人,农民年人均纯收入不足千元,但是这个村有村办煤矿,效益可观。2003年该村村委会换届选举时,村委会主任候选人王某某花230万元巨款(每人1800元)向村民买了一任村官。[8]选票的可收买性给予黑恶势力染指农村政权组织的可乘之机。农村选举成了金钱和暴力的角力场。

   2. 农村民主与自治的制度目标

   毋庸置疑,在农村实行直选、自治的制度出发点是好的。中国有着两千年的封建专制历史,走向共和也仅是近代百余年的事情。在这样一个有着悠长专制传统的国家如何践行民主是考验执政党智慧的重大政治课题。1983年时任全国人大委员长的彭真在推动村委会组织法的通过时指出,没有群众自治,没有基层直接民主,村民、居民的公共事务和公益事业不由他们直接当家作主办理,我们的社会主义民主就还缺乏一个侧面,还缺乏全面的巩固的群众基础。办好村民委员会,还有居民委员会,是国家政治体制的一项重大改革,对于扫除封建残余的影响,改变旧的传统习惯,实现人民当家作主,具有重大的、深远的意义。[9](p.607-608)在农村和城市基层的民主实践是国家范围内推行民主的“试验田”。

   中国农村人口占到总人口的三分之二,农村是国家之本。历来都有“村治则乡治,乡治则市治,市治则省治,省治则国治”的说法。在封建王权下,由于乡村社会的离散性,在国家政治层面,行政区只延伸到县而无力覆盖到乡村。“王权止于县政”,国家一般不直接干预乡村社会生活。自20世纪以来,出于对乡村秩序重建以及对农民集体力量动员的需要,国家行政权力不断下沉,一直延伸到乡村一级。特别是新中国成立以后实行的人民公社制度,以国家权力为背景的集体经济组织掌握了乡村社会最基本的生产和生活资料及其最主要的资源分配方式,国家行政权力取代了传统乡村自治体制的社会控制手段,国家及农村干部通过各种方式实现了对乡村社会权力的垄断和对社会政治文化生活及其他一切领域的控制。[10](p.175-176)政府无所不包、无所不管,不仅农村的生产力和农民的积极性受到束缚,政府的管理成本最终也会通过税费的方式转嫁到农民身上,严重抑制了乡村的自主性和经济发展。从经济的角度考虑,实行村民自治是成本最低的治理策略。当然村民自治也有其政治辐射价值。对此彭真曾指出,群众的议政能力也要通过实践来锻炼、提高。有了村民委员会,农民群众按照民主集中制的原则,实行直接民主,要办什么,不办什么,先办什么,后办什么,都由群众自己依法决定,这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了,逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了,逐渐就会管一个县的事情,逐步锻炼、提高议政能力。[9](p.608)在中国,实行基层自治和直选是进行民主训练和培育公民社会的必经之路,对于建构复合民主制的中国宪政制度有着重要的制度创新意义[11]。

   3. 实效与目标背离的原因探析

   在有着八亿农村人口的中国,村委会选举可能是当前规模最大的政治性活动了。[12](p.65)然而这种基层民主政治实践的过程和结果并不尽如人意,出现了预料之中的诸多问题,在一些地方情况甚至“相当令人沮丧”[13]。作为一种政治制度安排,程序性民主和代表性民主是西方社会的舶来品。和西方民主渐进性的发展历程一样,民主在中国的道路也不可能一帆风顺,更不可能一蹴而就。村民自治制度是中国历史上前所未有的“民主下乡”。外在的制度要在乡村生根,必须注意生根的社会基础。与城市不同,中国的乡村毕竟是自然形成而不是人为建构的,乡村社会内部关系异常复杂,不是简单的制度输入就必然输出相应的制度结果。[12](P.3-5)改革开放30多年来中国政治经济社会结构的重大变迁,以及农村社会延续数千年的政治文化传统,这些因素结合在一起,共同形塑了当代中国农村民主与自治实践的荆棘与挑战。

(1)中国的村民自治权是国家赋予而非自然形成的,国家行政渗透机制在农村政权组织人事任免上仍然具有强大的作用。民主是需要通过训练才能习得和培育的政治制度。西方国家地方自治是经过长期自然生成而后才得到国家法律认可的。英国远自统一国家生成前的盎格鲁—撒克逊时代住民自治就已经形成习惯,各村落的共同事务由全体住民参加的住民大会处理,(点击此处阅读下一页)


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