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郑功成:中国社会保障演进的历史逻辑

更新时间:2014-08-13 15:42:44
作者: 郑功成  
日本等国为家庭护理支付费用等,可以发现现代家庭保障客观上还与国家和社会负责的社会保障紧密地结合在一起。历史上的家庭保障:是指家庭内部成员的自我保障与相互保障,它建立在血缘关系与宗法制度之上,并向家族保障与邻里互助延伸。现代家庭保障与历史上的家庭保障的共性,是均以血缘关系为纽带,以家庭成员之间的相互保障为核心,提供的是包括经济、服务、情感在内的立体型保障。但前者往往将传统伦理道德与相关法制有机地结合在一起,并与法定社会保障措施相融合,后者则通过宗法与地缘关系向超越一个核心家庭的家族内部与邻里之间延伸。

   (7)社会保险。社会保险是工业化以后才出现的社会保障制度安排,包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险及生育保险、护理保险等项目,保险对象主要是劳动者,强调权利与义务相结合,采取受益者与雇用单位等共同供款和强制实施的方式,目的是解除劳动者的后顾之忧,维护社会稳定发展。在中国历史上,清代以前并无社会保险,但可以与社会保险中的养老保险相对应的有官吏致仕(养老)制度,它解决的是官吏的养老保障问题。民国时期开始探讨劳工保险与社会保险问题,国民政府亦曾草拟社会保险立法草案,但时值战乱年代,并未真正成为全国性制度安排付诸实施。

   综上,通过对社会保障相关概念的界定,可以找到现代社会保障制度与历史上的社会保障措施的相通之处,为研究中国社会保障史和考察各项社会保障制度的历史渊源与传承提供一个可以遵循的依据。

    

   二、中国社会保障历史发展的基本特征

  
 

   从历史发展进程来看,中国社会保障是与国家起源及朝代演进相伴始终的一种制度安排,具体的实践活动既与当时的生产力水平和社会经济形态密切相关,也与当时的政权形态、文化或意识形态密切相关。在数千年的国家演进中,夏商时期建立了血缘制与等级制相结合的社会组织方式即宗法制,周朝巩固了宗法制并创建了影响后世的各种制度,两汉时期完成了中国传统文化与文明模式的基本定型,魏晋隋唐时期形成了多元文化大融合和多民族大家庭,宋朝已有成熟的文化和高度发达的社会系统及福利制度,明朝建立了完备的政治制度,清朝构建了多民族统一的中国版图。中国社会保障实践活动的源头在殷商时代,社会保障思想的源头则在商周文化巨变时期,春秋时期的诸子百家为后世社会保障思想的发展奠定了厚实的基础。此后,伴随着朝代的演进,社会保障日益成型,并对中国社会的发展起着重要的作用。

   从中国历史的沿革中可以看到数千年中华文明一脉相承。尽管从古代社会到近现代社会,生产力水平与社会经济形态均发生了很大变化,改朝换代也必定导致社会制度的变迁,但异常丰富的史料表明,中国社会保障在历史发展进程中依然保持着自己的一些基本特征:

   第一,中国社会保障思想与实践具有鲜明的本土性特征。一方面,从春秋、战国时期诸子百家算起,大同思想、民本思想、仁政思想、宗法思想、重农思想、均齐思想、互助思想等一脉相承,这是世界文明史上所仅有的,其对中国社会保障的实践影响深远。例如,在两千多年前,孔子提出了“大道之行也,天下为公。选贤与能,讲信修睦。故人不独亲其亲,不独子其子;使老有所终,壮有所用,幼有所长,矜寡孤独废疾者,皆在所养。男有分,女有归。货恶其弃于地也,不必藏于己。力恶其不出于身也,不必为己。是故谋闭而不兴,盗窃乱贼而不作,故外户而不闭,是谓大同”[8]的大同思想。墨子主张“兼相爱,交相利”,提出“有力者疾以助人,有财者勉以分人,有道者劝以教人。若此,则饥者得食,寒者得衣,乱者得治”[9]的兼爱利他思想。孟子主张推己及人,提出了“老吾老以及人之老,幼吾幼以及人之幼”,“出入相友,守望相助,疾病相扶持,则百姓亲睦”以及推行仁政的主张[10]。管仲提出以民为本等政见[11]。这些议论及政见均蕴含了丰富的社会保障思想,不仅流传至今,而且还在深刻地影响着当代中国的发展实践,成为社会保障本土理论的源头和凝聚当今社会福利共识的传统基因。重农思想作为中国的本土理论,构成了历朝历代仓储后备的重要理论基础,仓储后备则构成了历史上救灾济困的重要物质基础,并延续至今,这与西方的重商主义有着重大区别。另一方面,中国自古以来就建有一些保障民生、免除祸乱的社会保障制度,有丰富的社会保障实践。荒政、济贫、居养、优抚等均是数千年来建立在国家责任基础之上并从未中断过实践的本土制度,家族与邻里照顾、民间慈善则是建立在宗法、互助思想基础之上的、久远的非正式制度安排。例如,王杖制是有中国特色的一项老年人福利制度,它集传统的孝道、尊老文化与家庭保障、国家福利于一体,规定达到一定年龄的老年人享有相应的特权,包括崇高的社会地位与相应的物质待遇。周朝规定,“五十杖于家,六十杖于乡,七十杖于国,八十杖于朝,九十者,天子欲有问焉,则就其室以珍从。”[12]这一制度到汉朝时已经成为成熟的全国性制度。还有历朝历代开展的赈灾、济困、助残、恤孤、居养等措施,以及宗法制度下的家庭、家族保障,在今天的社会保障制度中依然能够找到历史的影子。即使是进入现代社会后从国外引入的社会保险制度,也在实践中加入了中国的传统元素。如20世纪50年代建立的劳动保险制度就具有典型的国家负责、单位包办、全面保障、惠及家属、封闭运行等特征,蕴含其中的其实是家庭本位主义、集体主义、家国(单位)一体的中华传统。可见,中国的社会保障思想与实践具有鲜明的本土性,中国的社会保障道路从来就是有中国特色的社会保障道路,并构成了中国大国发展之道的独特内容。

   第二,中国社会保障自古以来贯穿着高度的国家(政府)责任,具有家国存于一体的特征。在西方国家,中世纪以前的社会保障几乎等同于宗教慈善事业,是宗教(特别是基督教)承担着救助贫民与不幸者的责任,到中世纪末期才逐渐由世俗政权介入,这表明国家或政府介入社会保障事务在西方是很晚的事情。中国的社会保障却是自古以来被视为国家或政府职能的重要组成部分,并有一套复杂的制度体系。[13]早在商朝,国家机器尚不完善,生产力水平极端低下,虽有灾民、贫民等需要救济,国家政权亦无力帮助,但王室还是推行过巫术救荒、养恤赎子等措施。成语“桑林祈雨”讲述的即是成汤时期(前1617—前1588)天下大旱,国王在桑林设立祭坛,以牺牲自己来祈求天帝降雨的故事,体现的是国家的救灾责任。周朝取代商朝后,国家政权不断完善,救助灾民、贫民及抚恤士兵的责任也开始得到体现。西周时期天子之下设置六大官员,排在第二位并负责民政事务的地官司徒就提出了“以保息养万民:一曰慈幼,二曰养老,三曰赈穷,四曰恤贫,五曰宽疾,六曰安富”[14]的社会救济政策。自此以后,历朝历代的统治者均将救荒、济困、养疾、恤孤、优抚等作为政府的重要职能,视为统治者的仁政和国家责任。以救助为例,在宋朝之前,官方就有各种各样的社会救助活动,但多属临时性质;从宋朝开始,在各州县普遍设立各种固定的救助机构,负责处理相关救助事务,除了官方的社会救助活动,还采取劝分、度牒、义庄等措施来推动民间救助活动。可见,强调国家责任不仅是中国古代思想家的主张,而且也是中国历代统治者的实践。与社会保障中的国家责任相呼应的是宗法社会下的家国同构,中国作为宗法社会的典型特征是家国存于一体,即家庭、家族与国家在组织结构方面存在着共性,家族是家庭的扩大与延伸,国家则是家族的扩大与延伸,均以血缘—宗法关系来统领,家国存于一体是西方国家所没有的,但在中国却是一种普遍的文化认同,它不可避免地要影响到社会保障,就像家长要对子女负责一样,国家也要对“子民”负责。家国存于一体,国家责任表现在社会保障制度建立、发展及实践过程中更多地体现出“父爱主义”,政府扮演着强势主导者的角色。这种强势主导并不意味着政府要承担全部或主要责任,而是在提供相应的社会保障的同时,规制着家庭保障,牵引着互助或单位保障,而社会成员也以国为家,自助、互助之间的界限并不十分明确,其福利诉求更多地采取自我解决的方式,国家福利制度也往往与家庭保障紧密相关。20世纪中叶以后计划经济时代的社会保障采取的也是国家负责下的单位(或集体)保障制,家国一体在这一时期又具体化为单位或集体与家存于一体,各个单位或集体不仅要保障劳动者及其家庭成员的生活,负责救助生活困难的职工家庭,还要解决其子女的教育、就业等问题,甚至连家庭矛盾的化解也是单位或集体负责人的一项工作职责。由此可见,国家负责、家国一体确实是中国社会保障历史进程中的传统特征。

   第三,中国社会保障一直秉承等级差序与中庸之道的传统。一方面,自古以来,中国社会是典型的等级差序格局,是建立在礼治基础之上的立体型社会结构,讲究上下尊卑,身份并不具有平等性,但又是有秩序的。费孝通在比较中国与西方社会结构时曾有过精确的阐述:“西洋的社会有些像我们在田里捆柴,几根稻草束成一把,几把束成一捆,几捆束成一挑。每一根柴在整个挑里都是属于一定的捆、扎、把。每一根柴也可以找到同把、同扎、同捆的柴,分扎得清楚不会乱的。在社会,这些单位就是团体……我们不妨称之为团体格局。”而“我们的社会结构本身和西洋的格局是不相同的,我们的格局不是一捆一捆扎清楚的柴,而是好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心”。[15](P21)他由此提出中国的差序格局与西方社会的团体结构相对应,前者与礼治社会相适应,后者与法治社会相适应。礼治社会的维系有赖于社会公认的行为规范,取决于尊卑上下的等级差异的不断再生产,强调的是修身与克己,缺乏平等观,也不承认权利义务之间的平衡,形成的是以自我为中心的推己及人的思维方式,最终通过人伦纽带组成等级明确、上下有序的差序格局,并对中国文化有决定性的影响;法治社会的维系依靠法律,强调平等观念,维护个人权利及其不可侵犯性。[16]需要指出的是,中国等级差序的社会格局还是以“官本位”为核心的,即社会普遍将是否为官、官职大小当成核心的社会价值尺度去衡量个人的社会地位和价值,其他职业则要依附于“官本位”才能获得相应的认可,这种“官本位”意识被上升到制度层面,有一套严密的制度规范。时至今日,还充斥着官本位意识、官本位文化、官本位机制、官本位行为,表明其对后世的影响仍然根深蒂固。与等级差序格局相适应,中国的社会保障自古以来也具有等级差序性,虽然照顾弱者是历朝历代社会保障实践的重要内容,但这种照顾总是表现为极端有限,而强者获得的保障反而更多。在中国历史上,官吏总能获得更多的福利,官越大,福利越好,并可以荫及家人与子孙;在当代,也可以发现公职人员的社会保障与福利待遇明显高于非公职人员,等等,可见等级差序格局对中国社会保障实践的影响深远。另一方面,“中庸之道”作为儒家的核心理念,也是中国社会传统的重要特点,它强调尚中贵和,不走极端,形成的是一种和合文化。受这种文化的影响,许多社会保障问题就是基于“中庸之道”用非正式制度安排来解决的,如自古以来的家族照顾、亲友照顾、邻里照顾、同乡照顾等基于伦理与道义的做法就受到推崇,并在实践中发挥着重要作用;现在提倡的社区照顾式“居家养老”也是典型的本土做法。因此,与西方国家社会保障讲究严格的法定权益和正式制度安排相比,中国社会保障存在着一个具有弹性的空间,它们不是法定的正式制度安排,却又具有强大的自我保障与相互保障功能,这种传统还将持续下去。

第四,中国社会保障自古以来是柔性传承,靠传统文化维系。随着政权交替、朝代更迭,新朝会废止旧朝的一些法令,对旧朝一些制度做出相应调整。因此,在改朝换代的过程中,一些制度安排被中断属于正常现象。然而,中国历史上的许多社会保障措施却代代相传,在实践中并非表现为新朝对旧朝制度的直接继承,而是在强大的传统文化维系下呈现出柔性传承的关系。这主要基于三个原因:一是影响社会保障的传统文化一脉相承。(点击此处阅读下一页)


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文章来源: 《中国人民大学学报》
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