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郑永年:新加坡模式的经验及其启示

更新时间:2014-07-31 10:32:58
作者: 郑永年 (进入专栏)  

    

   核心提示: 中国领导层倡导学新加坡和地方官员学新加坡有很大的距离。领导人不仅希望学新加坡的具体经验,而且更重要的是学新加坡的改革进取精神。

    

    

   新加坡能不能学?

    

   中国能不能学新加坡?提出这个问题是因为事情并不总是很清楚的。一方面,中国领导层从邓小平开始一直对新加坡经验非常重视。邓小平本人在1992年南方讲话中特意强调学习新加坡,学新加坡经济发展经验和社会治理经验。此后,对学习新加坡经验,其他很多国家领导人如江泽民、朱镕基、曾庆红和温家宝都在不同的场合有过不同的表达。总体说来,前期是学经济社会发展经验,到现在不仅继续对经济社会感兴趣,而且对新加坡的政治发展经验尤其是执政党的经验也深感兴趣。改革开放以来,中国向各国学习,在这个过程中,对新加坡经验的重视不是其它国家所能及的。

   但中国领导层倡导学新加坡和地方官员学新加坡有很大的距离。领导人不仅希望学新加坡的具体经验,而且更重要的是学新加坡的改革进取精神。作为一个没有任何资源、建国不到半个世纪的小国,新加坡完成了从第三世界到第一世界的大转型。这里的经验自然值得人们学习。实际上,不仅中国在学习新加坡,世界上其它国家包括俄罗斯都对新加坡经验表现出了极大的兴趣。从前有亚洲“四小龙”的称谓,新加坡是其一员。现在新加坡模式似乎已经脱离了“四小龙”,成为人们的关注点。新加坡华人占了绝对多数,基本上是个华人国家。这一点似乎表明新加坡经验较之其它国家,对中国更具相关性。

   自邓小平南方讲话之后,中国各级政府已经派遣了无数代表团来新加坡学习和进修。但是,人们不时会听到有中国地方官员问新加坡能不能学的问题。有的官员说新加坡太小,不能学;有的说新加坡好是好,但不能学,如果学,最多在市政管理方面。很多地方官员不知道如何学新加坡。对他们来说,学就是“复制”,就是“描红”。说新加坡很小,不能学。这里他们的理解是不能“复制”和“描红”。但实际上这并不确切。世界上,很多管治不好的国家都是小国家,很多失败国家也都是小国家。小国家不一定就好治理。同样,大国家不一定难治理。美国这样大,不是治理得很好?大国对错误的消化能力强,犯一个两个错误不要紧;但小国,如果有一个重大的政策失误,也许整个国家就完蛋了。用国家的大小来判断能不能学,毫无道理。

   我不是研究新加坡的专家,但在新加坡学习和工作多年。经过这些年的观察,对新加坡有了一些自己的分析。我觉得很多人对新加坡的理解还是局限于一些具体的经验方面,例如“公积金制度”、“住房制度”、“工业园区”、“淡马锡”、“金融监控制度”等等。很少有人谈论新加坡的政治制度。中国高层一些领导对新加坡感兴趣的实际上是政治方面的经验。不理解新加坡的政治制度,就很难理解这些具体的制度是如何而来的。

    

   权力的有效集中

  
 

   人们一般把新加坡称之为权威主义体系,权力很集中。任何现代国家的权力都是集中的。权力集中本身是中性的,就是说权力集中并不是一个价值判断,并不能衡量一个政治制度的好坏。民主国家的权力也是集中的。例如美国。美国是典型的民主国家,但其总统具有至高无上的权力,很多学者称其为帝王般的权力。在我看来,美国总统的权力实在要比中国传统的帝王大得多,更具实质性。中国传统皇权往往是象征性的,往往统而不治,就是说,皇权的执行力很差。但美国总统的权力具有极其强大的执行力。

   就权力集中来说,有三个问题可以提出来。一是权力如何集中的,就是说是以什么方式集中的。二是权力集中如何维持。三是权力集中的目标问题,就是说,集中权力是为了什么。和其他很多国家比较,在新加坡,权力是相当集中的。执政党人民行动党(PAP)拥有一个列宁主义式的政党构架,就是人们一般所指的一党执政体制。新加坡尽管有很多反对党,扮演一些政治作用,但不能和其他国家的反对党同日而语。

   人们一般说,权力集中就要腐败。但这并没有发生在新加坡。很少有现存社会科学理论能够解释新加坡现象,一方面是权力集中,另一方面是权力的清廉。再者,在新加坡,权力集中也意味着能把政策、计划推行下去。就是说,在新加坡,权力是集中的,但掌权者并没有浪费任何权力,权力是用来做事情的,就是推动新加坡从第三世界发展到第一世界的转型。

   在中国,情况就很不一样了。集权与分权交织,但权力无形之中流走了。尽管总体上说,整体政治制度还是很集中,但没有一方感觉到有权力。老百姓觉得没权力,领导人感觉没权力;社会感觉没权力,政府也感觉没权力;部门的权力很大很大,但他们总感觉到权力不够用。这是个体制的问题。党政之间的矛盾、部门之间的矛盾、中央与地方之间的矛盾、国家和社会之间的矛盾,权力就在这些矛盾之间相互消耗掉了。

   权力集中能做很多好事情。权力分散未必好,关键是怎么集中,集中后干什么。在这些方面,新加坡有三点经验值得中国参考:政党怎么组织权力?怎么维持权力?怎么有效地使用权力?

    

   融政党于社会

  
 

   要有效集中权力,维持权力和使用权力,并不是一件很容易的事情。权力要有载体,需要有组织结构。新加坡的人民行动党是个精英党。党员分干部党员和普通党员两部分。普通党员不多,干部党员更少。社会上大家感觉不到党的存在。党是隐性的,是政治领域的“看不见的手”。就是说,政党是融于社会的。实际上,政党必须是社会的一部分,是社会的精英部分。这是列宁主义政党的要点。政治人物来自民间。如果政党变成了脱离社会的自成一体的既得利益集团,那么这个政党就会处于危机之中。

   新加坡尽管是一党执政,但政治体系是向社会开放的。从建国开始,新加坡的领导人就意识到,在一个没有任何资源的国家,政治人才是国家生存、发展和提升的关键。在西方发达国家,最优秀的人都去经商。新加坡要把这些最优秀的人来从政。因此,执政党很重要的一个功能就是扮演“伯乐相马”中的“伯乐”,在全社会、全世界寻找优秀人才。

   在新加坡,政府的官僚系统公务员是内部选拔的,但其政治精英,很多是社会为执政党培养的。或者说,很多政治领袖都不是执政党自身培养的,而是从社会吸收进执政党的。在上世纪70年代,人民行动党吸收了后来成为总理的吴作栋和副总理的陈庆炎。在80年代和90年代,又吸收了现在的总理李显龙和副总理黄根成等精英人才。这些领袖人物在成为执政党领导人之前,都是社会各方面的精英人才。他们在哪个领域成功了,执政党才邀请他们入党,为国民服务。所以,在新加坡很少有“党龄”一说。今天不是党员,明天党需要你了,你就可以成为党员。这就解决了很多列宁主义政党党内论资排辈的问题。列宁主义政党的本质就是要吸收社会的精英,但在列宁主义政党成为组织之后,往往会演变成为既得利益集团。新加坡有效地解决了这个问题。解决方法就是维持政党的开放性,向社会开放。

   执政党吸收社会培养的人才,意义非常深远。可以从几个方面来理解。首先,执政党的干部来自社会使得执政党能够和社会维持有机联系。这样的人才,因为来自社会的各个方面,能够更好地了解社会的需要,更好地表达和代表社会的各方面的利益。更重要的是,这些人来自社会,社会对他们的认同度高,他们进入党之后,就强化了执政党的合法性。这是执政党保存权力不变质的一个有效方法。就是说,执政党必须保持政权的开放性,向社会的开放。第二,减少腐败。这些人本来就有了很好的经济基础,腐败的可能性大大减低。就是说,他们进入执政党,担任公职,并非是为了经济利益,而是为社会服务。在很多国家,包括民主国家,担任公职的人经常出现“寻租”现象,就是说以权谋私。但在新加坡,这种情况很少见。第三,培养的成本很低。要培养一个干部并不容易。社会培养干部无疑大大减少了培养成本。

   在西方多党制政府,政府的政策很容易转型。政党轮换,使得执政党不用背其他执政党的包袱。但在一党执政的条件下,政策转型很慢,如何随时更新自己的人才和政策,这是一党长期执政的挑战。这就需要依靠党跟社会结合,体察社会,吸收社会精英。

    

   政府和社会的关系

  
 

   新加坡本身是一个很小的城市国家。人民行动党议员都要定期和选民直接见面,讨论他们所关心的问题,这就把执政党内和社会结合起来。如果代表、委员们没有和社会连接的有机机制,都不跟老百姓发生直接的关系。如果这些代表和社会、人民是没有直接的联系的,那么他们如何能代表人民的利益呢?

   新加坡把民主和一党执政制度很好地结合起来。西方人说新加坡是非自由的民主,但名称并不重要,关键是民主要能够产生一个好和有效的政府。在西方国家,民主政治能够有效运作获益于民主化之前的基本国家制度建设,也获益于比较高的社会经济发展水平。在亚洲,一些国家和地区在能够确立基本国家制度和取得社会经济发展之前,受各种因素影响而民主化。民主政治因此经常出现问题。尤其是,民主政治具有不可逆转的性质。一旦民主化,很多基本国家制度就很难建立起来。这就有可能使得这些国家长期处于弱势地位。

   应当强调的是,任何政治制度都有可能出现一个好政府。中国古代也出过好皇帝和好政府,但那是靠一个领导人的个人素质。领导人好,政府就好,个人的因素扮演了主要作用,缺乏制度性的保障。新加坡是用民主制度来保证这个好政府的。执政党必须通过五年一次的“大考”,即大选。因为有很多反对党存在,尽管他们很小,但也构成良好的竞争压力。反对党本身对执政党没有什么实质性的制约,在国会里只有少数几个名额。但如果人民不满意执政党,在原则上在大选时是可以支持反对党的。因此,执政党始终有压力。执政党的执政行为必须让多数民众满意。

   同时,要保障真正的人才被录用。新加坡的一些官员,他们在进入政治之前,都是对政府持批评态度的。但是执政党很开放。政府需要的是具有建设性批评的人。只要批评得有理,执政党就会使用他们。执政党最不喜欢光会讲好话的庸人。你有能力,有业绩,有建设性意见,党都可以把你吸纳进来。如何保持政权的开放性,代表社会利益,这是执政党要解决的问题,否则执政党本身就会演变成既得利益。

执政党要代表人民的利益,这很重要。在这一点上,新加坡政府做到了很多发达的民主国家做不到的事情。新加坡政府的立国精神是民本主义,地地道道的中国传统精神。在很多地方,人们对政府和市场的作用、对资本和人民的作用争论不休。但新加坡很好地处理了这些方面的平衡。新加坡政府在“亲商”和“亲民”之间找到了一个平衡点。“亲商”也就是亲商人,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:羊城晚报
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