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高一飞 吕阳:检务公开方式的多样化与正当化

更新时间:2014-07-27 12:37:12
作者: 高一飞 (进入专栏)   吕阳  
省级以上人民检察院应当建立新闻发言人制度,并对新闻发言人进行培训,充分发挥新闻发言人的作用。”2010年3月最高人民检察院印发《检察机关新闻发布制度》,对新闻发布内容、新闻发布方式、新闻发布工作组织进行规定,明确检察机关实行定期新闻发布和日常性新闻发布相结合的新闻发布制度,定期新闻发布会原则上每季度举行一次,日常性新闻发布根据需要举行。新闻发言人制度的细化为实践操作提供了标尺,提高了新闻媒体机构发布检务信息的可预测性,是方便社会公众和新闻舆论加强检察工作监督的重大举措。

   第二,电子检务公开方式的完善。大数据时代的来临,使通过网络方式进行检务公开越来越成为今后检务公开的发展趋势。《关于进一步深化人民检察院“检务公开”的意见》对电子检务公开方式进行进一步完善。其中第4条2、3款规定:“有条件的地方可以建立‘检务公开’大厅、信息台、咨询台,设置电子显示大屏幕、自动触摸屏,在互联网上开通宣传页、网址等,便于社会各界和公众查询。通过建立门户网站,推动电子检务建设,促进全国检察机关上下互动,横向联合,使‘检务公开’更加及时准确,透明度高,强化服务,便民利民,增强对检察工作的外部监督。”电子检务公开方式正在各地推进,但目前缺乏电子公开的相关规范,电子检务公开的内容、范围、公开与例外等尚处于空白。

   第三,增加申诉审查听证程序。2012年1月11日最高人民检察院印发《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》明确规定采取听证会的方式对案件事实、适用法律存在较大争议或者有较大社会影响等刑事申诉案件进行公开审查。2013年3月22日,最高人民检察院出台《最高人民检察院关于加强和改进刑事申诉检察工作的意见》,在严格落实刑事申诉案件公开审查制度的基础上,综合运用多种形式加大公开审查力度,注重公开审查制度与人民监督员制度、群众工作制度等有机结合,提高公开审查工作水平和实效。鉴于不起诉听证与人民监督员制度在适用范围上存在一定的重合,人民监督员制度的运行与听证程序也比较类似,把听证制度与人民监督员制度相结合,设立统一的公开审查程序,在将来成为了可能。

   在经过十几年的探索,积累一定经验之后,检务公开进入到全面推进阶段。在这一期间,检务公开运行越来越完善,操作越来越成熟,在促进检察机关公正执法、保证办案质量、提高检务透明度等方面的作用进一步显现。除此之外,检务公开的缺陷也逐步暴露,人民监督员制度、听证人员的选任、程序的运行、缺乏保障机制等方面的问题凸显。这也意味着要根据实践操作中出现的状况,对检务公开进行进一步的调整。

   检务公开的三个阶段中,公开内容也实现了由表面公开向深层次公开的不断转变。最高人民检察院检察长曹建明在2013年11月1日谈到:“加大检务公开力度,除法律规定保密的以外,对执法依据、执法程序、办案过程和检察机关终结性法律文书一律向社会公开,充分运用现代信息网络技术以及微博、微信等新媒体手段发布检察信息,最大限度增加执法透明度,保障当事人和人民群众的知情权、监督权。建立经常性的征求群众意见制度,加强与人大代表、政协委员的联系,完善人民监督员、特约检察员、专家咨询制度,加强社会舆情收集研判,拓展人民群众有序参与检察工作的途径。”[③]可以预见,我国的检务公开形式还将不断创新,出现更加多元、适当的渠道。

  

   二、不同对象采用不同的公开方式

   多元化的检务公开方式是国家推行阳光政务、落实检务公开而打开的一扇窗。具体选择何种检务公开路径应根据检务公开的具体内容和公开的特定对象而定。依据检务公开所针对的对象不同,检务公开方式可分为三种类型:向利害相关人、诉讼参与人的直接告知公开;向民意代表以参与、参观、旁听的方式公开;向社会公众的全面、广泛的公开。

   (一)向利害关系人点对点的告知公开

   向利害关系人的告知公开是指检察机关以口头或是书面的方式将案件情况、诉讼参与人的诉讼权利告知案件当事人、诉讼参与人、有关单位和个人的公开方式。告知公开依照是否需要送达法律文书分为须送达法律文书的告知和无须送达文书的告知。无须送达文书的,可以通过电话、短信、电子邮件的方式进行,但是必须做好相关记录工作,以便归档备查。告知公开的对象主要包括举报人、被害人和犯罪嫌疑人(也包括其辩护人或者代理人,为行文的方便,不一一说明)。

   首先是针对举报人的告知。对于举报人的告知,1999年《人民检察院“检务公开”具体实施办法》第4条规定:“各级人民检察院设立的专用举报电话要配置自动受理举报系统软件,告知举报人可以随时随地举报贪污贿赂、渎职等职务犯罪案件线索,可以查询检务公开的内容。”第9条规定:“在接受举报人当面举报的时候,检察人员 将‘举报须知’的有关内容告知举报人。”当面举报才会告知举报人相关内容,而举报多以匿名方式进行,举报告知较少发生。应根据诉讼阶段的不同,对举报人进行相应的告知。

   为了更好的侦破案件,提高人民群众提供线索打击犯罪的积极性,对于举报人的公开告知应包括案件分流告知、立案告知和结案告知三项。由于举报人不具有专门的法律知识,他们对于哪个机关对自己所举报案件有管辖权并不知晓。为了提高办事效率、使案件得到及时侦破,检察机关应告知举报人具体受理举报的机关。对于属于检察机关管辖的贪污贿赂、滥用职权等案件,在交由检察机关具体职能部门处理后,应当告知举报人案件具体处理部门、案件的主办人、部门的联系方式等。同样,对于检察机关没有管辖权的案件,检察机关应转交其他机关办理,并将转交事项告知举报人。检察机关通过举报人的举报对案件进行初查后,认为符合立案标准应当立案的,应当告知举报人已经立案。对于那些不予立案的情况,检察机关应告知举报人不服处理,进行复议的具体程序。案件侦查终结后,检察机关应把查清的犯罪事实、难查清的事实、所触犯的法律条款及检察机关的处理意见及时答复举报人,通过答复,以取得理解,进一步加强与人民群众的联系。[④]

   其次是针对被害人的告知。被害人是刑事案件的直接受害者。告知被害人其享有的权利和义务、案件的进展状况,为被害人行使诉讼权利提供了保障。对被害人的告知可在1998年的《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》找到依据,告知内容包括8项权利[⑤]和2项义务[⑥]。

   最后是对犯罪嫌疑人的告知。整个刑事诉讼都是围绕犯罪嫌疑人、被告人展开的。在刑事诉讼中,犯罪嫌疑人作为被追诉人,其人身自由常受到限制,纵使能够委托律师,帮助自己行使辩护权,与强大的国家机关相比,犯罪嫌疑人仍旧处于弱势地位。只有检察机关主动告知相关信息,犯罪嫌疑人才能及时有效进行防御,使其辩护权落到实处。1998年《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》规定了检察机关在侦查起诉阶段要告知犯罪嫌疑人有获得法律帮助、委托辩护人、申请回避、申请取保候审、要求解除强制措施、申请补充鉴定或者重新鉴定等12种权利和如实回答、接受检察人员的讯问、搜查、扣押等侦查行为的2种义务。对犯罪嫌疑人的告知,除了告知犯罪嫌疑人其享有的诉讼权利义务外,还应当告知相应的法律依据。如检察机关对于自侦案件在第一次讯问犯罪嫌疑人之前,就向犯罪嫌疑人发放告知其享有相关权利的书面通知的权利告知卡,对于维护犯罪嫌疑人的合法权利有较好的效果。[⑦]检察机关在诉讼程序的开始阶段就应对犯罪嫌疑人进行告知,如在侦查机关对犯罪嫌疑人第一次进行讯问后,就应及时告知犯罪嫌疑人有聘请律师的权利。告知犯罪嫌疑人是检务公开的重要内容,也是保障犯罪嫌疑人基本人权,使之及时进行防御,实现有效辩护的重要手段。

   举报人、犯罪嫌疑人、被害人等利害关系人是与案件联系最为密切的人员,他们与案件的处理结果或多或少存在一定的联系。对利害关系人进行点对点的告知公开是进行检务公开的第一步;向利害关系人公开,还要注重效率,做到及时告知。

   (二)向特定民意代表的公开

   检察机关信息向民意代表公开包括吸纳民意代表以人民监督员身份参与审查案件的方式公开、邀请民意代表到检察机关参观的方式公开、在听证程序中允许民众旁听实现程序公开三个方面。

   第一,向人民监督员的公开。中国检察机关历来扮演着 “法律监督者”的角色,但是谁来监督监督者这一问题却一直没能得以解决。人民监督员制度回答了这个问题。由民众担任人民监督员对检察机关办理职务犯罪案件进行监督,不仅解决了谁来监督监督者的问题,同时也是检务公开的一种重要方式。2003年,最高人民检察院首次发布《关于人民检察院直接受理侦查案件试行人民监督员制度的规定(试行)》,在部分省、自治区、直辖市进行试点。历经7年的试点运行,2010年10月最高人民检察院发布了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》,使人民监督员制度在全国范围内得以推行。

   人民监督员制度是公民参与司法的必然产物。放眼域外立法,国外许多国家的司法都正在由纯粹的职业化司法向大众司法转变。由普通民众担任人民监督员,使普通民众参与到司法决策中来,才能真正拉近司法与民众的距离,提高司法公信力。“精英化”的人民监督员固然有“较高的政策、法律水平”乃至熟悉甚至精通某方面的事务,其更易于被检察机关接受并得到社会的认可,但专业水平毕竟不及专业司法工作人员。让民众参与司法活动的主要意义就在于发挥普通民众的常识在审判中的功能,以此纠正专业人士的偏执与悖谬。[⑧]因此,人民监督员不懂法律是一种美德,不懂法律更有助于监督员合情合理地判断案情。现在,对人民监督员公开的内容不仅包括为“七个方面”和“两种情况”,有关案件的性质、主要证据目录、办理案件的程序、拟处理决定(意见)的理由和依据都要向人民监督员公开。毋庸置疑,人民监督员制度使检察权运行过程更加透明,是检务公开方式的成功探索。

   第二,向参加听证旁听的民众公开。允许社会公众参与听证旁听是保障公民知情权的体现。早在2001年高检院发布的《人民检察院办理不起诉案件公开审查规则(试行)》就有对听证旁听的规定:“不起诉案件公开审查时,允许公民旁听;可以邀请人大代表、政协委员、特约检察员参加;可以根据案件需要或者当事人的请求,邀请有关专家及与案件有关的人参加;经人民检察院许可,新闻记者可以旁听和采访。对于涉及国家财产、集体财产遭受损失的案件,可以通知有关单位派代表参加。”这一规定是非常开放的,其中“允许公民旁听”、“新闻记者可以旁听和采访”,已经达到了与法院庭审公开的程度。

   第三,向参加检察开放日的民意代表公开。检察开放日活动,是为了推进阳光检务,不定期邀请人大代表、媒体记者、网站版主、社区群众、高校学生等走进检察机关,与检察工作人员进行面对面的交流互动,听取他们意见建议的一种检务公开方式。在我国检察系统,我国检察机关自2009年以来,根据最高人民检察院的统一部署,从最高人民检察院到各地人民检察院,每年有一天“开放日”活动。最高人民法院从2009年起,每年12月选择一天向网友举办“开放日”活动,至今已经进行了四次。[⑨]2010年5月29日,最高人民检察院率先在全国举行了“检察开放日”活动,首次向普通公众开放。紧接着,2010年6月最高人民检察院下发了《关于在全国人民检察机关开展“检察开放日”活动的通知》,对检察机关开展“检察开放日”活动进行了统一部署和规范。现在,全国越来越多的检察院开展了检察开放日活动,接受人民群众的监督,破除检察权力运行封闭化、神秘化的色彩。

“开放日”并不是日常的,更不是针对所有人的,似乎有作秀之嫌。但我们应当看到的是,检察开放日的本质是:对属于机构开放的例外的、在日常工作中不能开放的公共机构场所,(点击此处阅读下一页)


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