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刘尚希:当前省直管县改革存在的误区

更新时间:2014-07-24 14:04:47
作者: 刘尚希 (进入专栏)  

  

   财政是国家治理的基础和重要支柱,科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。省直管县改革事关地方治理,在改革中要不唯上、不唯书、只唯实。笔者认为,当前的省直管县改革陷入了误区,目标设定模糊,未充分考虑国情,不利于地方治理体系的完善,与促进地方治理现代化和城镇化的健康发展不相吻合,这也是今后改革中应该注意和避免的。

  

   一、改革目标误区

   1982年,中央发出通知,“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委市政府合并,市管县、管企业”,同时宪法规定,“直辖市和较大的市分为区、县”,市管县体制正式确立。改革初衷是发挥中心城市的辐射和带动作用,但由于城乡分治体制没有打破,以及中心城市自身实力不足等原因,当时的改革效果不明显,未能达到市管县体制改革的预期目标。

   尤其是1994年国家分税制改革后,地方基层财政日益困难。不少地方模仿国家分税制方式,在省、市、县、乡之间也搞分税制,地方财权也出现了层层上移,县乡财力与事权的不匹配越来越严重。2005年之前,全国约有一半县乡不能及时发放工资,出现了严重的基层财政危机。面对这种情况,舆论多半认为是“市刮县”、“市挤县”、“市卡县”造成的,市这一级成为不少人心目中的“第六个指头”,被认为是多余的,精简政府层级的声音日盛。比较有代表性的是,世界经济合作与发展组织在《中国公共支出面临的挑战:通往更有效与公平之路》中提出中国的财政层级过多,乡镇一级只是社区的基本单位,位于县以上的地(市)一级存在的必要性也值得怀疑。类似的主张在国内成为主流,对政府级次实行扁平化、构建三级政府的声音一浪高过一浪。在此背景下,省直管县改革逐步推开。

   那么,省直管县改革的目标到底是什么呢?防止“市刮县”,解决县乡财政困难?扩权强县,发展县域经济?减少政府层次,提高行政效率?与国际惯例接轨,构建三级政府架构?如果说是为了解决县乡财政困难,为农民提供更多的公共服务,那么这一目标可以通过加大财权、财力下移的力度来解决;如果说是为了扩权强县,加快县域经济的发展,则根本不需要这种向下“越级管理”的改革,只需要调整市、县权限即可。如果说是为了减少政府层级,提高行政管理效率,那么,管理幅度增大导致的成本增加很可能抵消其改革的收益,甚至还要承受管理失控的风险。市级政府“靠边站”,而省级政府又管不过来,当前基层出现的种种乱象,不能说与此无关。财政上实现“直通车”,省里的资金直达县,而监管上却鞭长莫及,一些省份又不得不重新要求市级政府介入,以强化监管。在我国,经济的区域化、一体化发展与行政辖区的联系很强,而且是逐级扩展的。在市管县条件下,县与县、市区之间通常是合作多于竞争,市域内各县、市区之间的经济联系就会逐渐增强,在市域范围形成一体化发展。在省直管县条件下,县与县、市区之间就会产生“不是一家人”的感觉,竞争多于合作,甚至出现只有竞争没有合作的情形。县域经济的同构化、孤岛化现象难以避免,最终导致经济小规模成长,就像一个小池塘,无法养出大鱼来。

   因此,当经济的区域化、一体化发展需要突破县域扩展到市域范围的时候,省直管县就会成为障碍;或者已经在市域范围内实现了经济一体化的地方,省直管县就会割断县与县之间已经形成的内在经济联系,经济的区域结构就会碎片化。在一些强推省直管县的地方,这种风险已经日渐显著。长期实行省直管县的地方,没有随着条件的变化而调整,经济受县域的限制而难以在市域一体化中转型升级,与分层的城镇化也是格格不入的。

   上面发文提要求,一些地方迫于压力,为改革而改革,做样子给上面看。省直管县改革走向形式主义,与目标不清有关。到底要解决什么问题,到底能解决什么问题,至今说不清楚。如果启动省直管县改革只是为了与所谓国际惯例接轨而去改革,而忽略地方生产力发展和地方有效治理的具体条件,那么,这种改革就会犯颠覆性的错误。

  

   二、国情认识误区

   放到世界上看,就人口规模或辖区面积来说,我国多数省份都相当于世界大国的水平。

   在省直管县改革中,上述基本国情基本被忽略,认为政府层级多了,欲借省直管县改革为行政体制扁平化打基础,最终形成与所谓国际惯例相吻合的三级政府架构。其路径是通过省直管县消除市级,通过乡财县管把乡镇作为县的派出机构,从而形成“中央—省—县”的三级财政体制,继而推动三级政府架构的形成。其改革的依据是世界发达国家的所谓“国际经验”,以及所谓市管县导致的“市刮县”弊端。那么,这样的改革真的可行吗?

   国际经验是不可复制的。一个国家应设几级政府,与一国的发展阶段、人口、历史与文化都有密切的联系。从管理的角度,减少政府层级,可以提高行政效能,但是一级政府的管理幅度太大,会超出管理能力,行政效能不一定会提高。为此,有人提出把省变小,省级行政区划变为50个,但忽略了省级区划大调整的巨大风险。行政区划设置,并非像切豆腐那么简单,想切几块就切几块,其中蕴涵的利益、历史、文化都难以“一刀两断”。在三级政府架构中,很难想象仅靠省和县两级政府,就能把几千万甚至上亿人口的公共服务搞好。

   对国情认识的另一个误区是混淆了政府级次与治理级次。从政府级次来看,我国有五级政府,而从国家分权治理级次来观察,我国是两级治理架构,即国家、地方两级分权的治理架构。从世界范围来看,有的治理级次与政府级次是吻合的,而有的是不一致的。财政体制的设计首先考虑的应是治理级次,而不是政府级次。从我国两级治理架构出发,我国的财政体制应分为两个层面:国家财政体制,核心是处理好中央与地方的关系;地方财政体制,核心是建立财政的辖区责任。在国家层面,继续坚持分税制财政体制,而在地方层面,财政体制改革不一定要照搬国家分税制,可因地制宜作出选择。

  

   三、分权治理误区

   从分权与治理来观察,我国是两级分权、两级治理,即治理级次分为国家和地方两级。省直管县在地方级次,属于地方治理范畴。地方的巨大差异决定了在推进省直管县改革进程中,不能以所谓“规范”的名义搞“一刀切”的制度安排,而应在两级治理的框架下,因地制宜,赋予地方更多自主选择权。

   从两级治理框架来看,省直管县或市管县,不属于国家层面的问题,即地方设立几级政府,应归属于地方治理范畴。如果把层次搞错了,或者中央不授权地方,当成国家治理范畴的内容在全国实施,会带来严重的治理风险。在分税制改革的问题上,当时的做法是明智的,国家分税制就是解决中央与地方的财政关系,至于地方搞什么样的体制,让地方自主选择。有的省份没有搞分税制,如浙江,而多数省份则是模仿国家体制,在省以下按照“财权与事权相匹配”,各级政府之间都实行分税制,直到乡镇一级。在主体功能区规划提出之后,这种状况得到了一定程度的扭转。但在地方推行分税制的主张依然大有人在,在税种不够分的情况下,他们又提出全面实行省直管县改革。这种改革逻辑是脱离实际的,给经济的区域一体化成长、城镇化的健康发展以及公共服务的规模化提供带来重大风险隐患。

   全国流行学习“浙江经验”,但没真正认识浙江,其经验不可复制,更不能在全国推行。改革开放初期,浙江的市少,经济实力弱,且城市更深受计划经济体制的束缚,而农村改革激发了农民积极性。浙江地少,又有沿海经商的传统,农村工商业快速发展,县域经济反而比城市更有活力。在这种情况下,浙江没有跟着搞市管县,而只是搞了地改市,实行省直管县,并下放管理权限。这种做法符合当时的浙江实际。其实,浙江的真正经验不是省直管县,而是善于也敢于从本省实际出发,创造性地贯彻落实中央改革开放的精神。例如财政体制改革,浙江从一开始就没有照搬国家分税制。现在,不少省份已经开始意识到这个问题,改变了以前机械地套用国家分税制的做法,采用了更适合本地实际的地方体制。

   不管是省直管县,还是市管县,都是实现有效治理的路径选择,不存在非此即彼的替代关系。20世纪80年代初期,城市自身的经济实力较弱,“小马拉大车”,辐射作用较小,难以发挥出以城带乡的作用,但以城带乡的方向没有错。当前,我国已经从“工业化—城市化”模式转换为“城市化—工业化”发展模式,城市发展的带动作用更加明显,城市分层发展,大中小城市必须协调,县域经济的发展越来越离不开地方中心城市的牵引和辐射。人口的流动也将是在镇、县城、地级市、省会城市之间分层化,作为地方区域经济中心的地级市应发挥桥梁和纽带作用。过去,沿海省份的一些乡村发展成了城市,而现在,受土地和地理条件的限制,中西部不可能大规模再现这种情形。有可能发展成为地方区域中心的县域经济,应当改为省直管县,为其成长创造体制条件。但多数县域经济很难发展成为地方区域经济中心,应当被纳入市管县的一体化发展之中。城镇化不是遍地开花建设小城镇,而是产业、人口在空间上分层聚集,市管县仍是实现区域经济分层发展的重要体制条件。

  

   (作者:财政部财政科学研究所副所长、研究员)

   来源:中国党政干部论坛


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