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刘计划:侦查监督制度的中国模式及其改革

更新时间:2014-07-21 21:20:22
作者: 刘计划  

    

   内容提要: 检察机关对侦查实施一元化监督,构成侦查监督制度的中国模式。检察监督侦查模式具有重大缺陷:对自行侦查的监督陷入同体监督的困局,对公安侦查的监督则存在追诉主导的局限性。其实质是自我监督、控方内部监督,弊端在于规避、排斥异体监督,即来自控方之外的法院监督和律师监督。在该模式下,侦查讯问监督机制缺失致刑讯发生,逮捕因审查程序中法官缺位和律师参与不足而沦为追诉的附庸,搜查、扣押、监听等强制处分亦未能建立起外部审查监督机制。以上种种,致自由、财产、隐私诸权处于侦查机关的完全控制之下。为实现对侦查的监督,应贯彻法治和保障人权宪法原则,根据诉讼结构理论建立对强制侦查的法院监督机制和律师监督机制,并完善程序规则约束侦查行为。

   关键词: 侦查监督;同体监督;异体监督;法院审查;律师在场

    

   引言

   刑事诉讼法第106条第1项规定,“侦查”是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中,依照法律进行的专门调查工作和有关强制性措施。该法除了在第一编第六章专章规定“强制措施”外,还于第二编第二章专章规定了“侦查”。立法机关对规范强制措施的适用和侦查的运行尤为重视,从法典来看,“强制措施”一章多达35条,“侦查”一章条文数量则最多,为54条,两章合计89条,占全部条文的31%,远远超出有35个条文的第三编第二章“第一审程序”,甚至超过有70个条文的第三编“审判程序”。从内容来看,刑事诉讼法根据“分工负责”原则,赋予了公安机关、检察机关等侦查机关及侦查人员完全自主的侦查权,即将所有侦查行为包括各种强制侦查行为,⑴皆授权由侦查机关及侦查人员自行决定实施。如第134条规定,为了收集犯罪证据、查获犯罪人,侦查人员“可以”进行搜查;第139条规定,在侦查活动中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或者无罪的各种财物、文件,“应当”查封、扣押;第148条规定,公安机关根据侦查犯罪的需要,经过严格的批准手续,“可以”采取技术侦查措施。⑵

   为了实现侦查的合法性和客观性,刑事诉讼法对侦查机关及侦查人员提出了自律要求。如第3条第2款规定,“人民检察院和公安机关进行刑事诉讼,必须严格遵守本法和其他法律的有关规定”;第14条规定,“人民检察院和公安机关应当保障犯罪嫌疑人和其他诉讼参与人依法享有的辩护权和其他诉讼权利”;第50条规定,“检察人员、侦查人员必须依照法定程序,收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据”,“严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据,不得强迫任何人证实自己有罪”。此外,刑事诉讼法还在“回避”一章中规定了侦查人员回避制度.,即具有法定情形的,侦查人员应当自行回避,当事人及其法定代理人、辩护人、诉讼代理人也有权要求他们回避。然而,自律要求和回避制度仍无法防止侦查机关及侦查人员实施违法行为。

   经验表明,侦查权极易滥用且造成严重后果。正如德国检察制度的创始者萨维尼所指出的,“警察官署的行动自始蕴藏侵害民权的危险,而经验告诉我们,警察人员经常不利关系人,犯下此类侵害民权的错误。”⑶而“侦查中所犯的错误往往具有不可弥补性”,“许多实证研究指出,错误裁判最大的肇因乃错误侦查,再好的法官、再完美的审判制度,往往也挽救不了侦查方向偏差所造成的恶果。”⑷在侦查权的行使过程中,其中的强制侦查构成对公民宪法基本权利的干预,一旦滥用将产生侵犯人权的后果。基于防范侦查权滥用从而保护基本权利的目的,应当对侦查进行监督,由此对建立侦查监督制度的必要性并无争议。当今世界各国侦查监督制度形成了不同的模式。域外对于强制侦查形成了多元监督模式,除了追诉主体内部检察机关对侦查的监督外,对侦查的监督控制主要来自于裁判方的法院和辩护方的律师。

   有别于域外经验,我国侦查监督制度形成了检察机关一元主体模式。除了宪法第、129条规定人民检察院是国家的法律监督机关,刑事诉讼法第8条规定人民检察院对刑事诉讼实行法律监督这些法律依据外,人民检察院组织法明确规定了检察机关的侦查监督职能。该法第5条规定,各级人民检察院“对于公安机关的侦查活动是否合法,实行监督”。⑸我国侦查监督制度的基本特点是,由承担侦查、公诉职能的检察机关对侦查实施监督,从而形成了侦查监督制度的中国模式。正如有学者所指出的,“我国的侦查监督制度,在传统上主要围绕检察机关这一国家专门的法律监督机关,行使审查批准逮捕权、立案监督权、侦查活动监督权等权力构筑起来”。⑹这一模式的本质在于,强调检察机关作为侦查监督主体的唯一性,排斥法院和律师对侦查的监督。

   在我国学界,与审判监督职能备受质疑不同,⑺对于检察机关行使侦查监督职能鲜见异议者。如有学者认为,“当前,各界对检察机关监督公安机关的立案、侦查活动没有什么异议,而且大都主张强化检察机关对立案、侦查工作的监督力度。”⑻然而笔者对此有不同认识。众所周知,我国一直存在侦查权滥用的突出问题,如2000年全国人大常委会进行首次刑事诉讼法执法检查后指出,刑讯逼供、超期羁押等问题不容忽视、比较突出。⑼另外,查封、冻结、扣押等措施也存在被滥用的问题。尤其是近年来,多起因刑讯逼供、不规范侦查引起的冤错案件相继曝光,更是暴露出强制措施制度和侦查程序存在的重大缺陷。⑽这些问题与我国侦查监督制度模式存在缺陷导致侦查缺乏有效监督有直接关系。虽然2012年刑事诉讼法修改试图强化检察机关对侦查的监督,但并没有对侦查监督制度进行实质性的改革,无法改变侦查监督不力的局面。为此,需要反思我国侦查监督制度模式,并探讨其改革问题。

    

   一、侦查监督制度中国模式的实证分析

   评估检察机关监督侦查模式,可通过对其运行状况、实际效果予以实证分析进行。广义而言,我国检察机关实施的侦查监督包括立案监督和侦查监督,因为公诉案件的立案其实质是侦查的启动程序。历年最高人民检察院工作报告中都有一部分内容,即“认真履行对诉讼活动的法律监督职责”或者“强化对诉讼活动的法律监督,维护司法公正”,中国法律年鉴社则公开出版《中国法律年鉴》,它们对检察机关实施立案监督、侦查监督的数据进行了年度统计,有助于我们了解侦查监督的实际状况,便于分析检察机关监督侦查的效果。

   (一)立案监督

   立案监督是1996年刑事诉讼法修改时新增的制度。这一制度由该法第87条所确立。立法起草部门指出,“本条是根据实践中存在的一些公安机关应当立案而不立案,群众告状无门,对犯罪打击不力的实际情况而新增加的规定”。⑾由此可知,增设该条的立法目的,是为了加强立案管理,防止公安机关有案不立,以实现对所有犯罪的依法追诉。

   阅览表1,可初步得出以下三点结论:(1)自确立立案监督制度以来,全国检察机关提出立案监督的案件数量一直在快速上升,如2010年提出书面纠正件次甚至是1998年提出书面纠正件次的49倍。这表明,公安机关掌握追诉尺度即立案标准的能力不足,从而影响了对犯罪的追诉;也表明检察机关在不断强化对立案的监督;体现出检察机关实施立案控制的必要性和重要性。(2)在检察机关实施的立案监督中,为监督立案而书面提出纠正件次超过了为监督撤案而书面提出纠正件次,前者约为后者的3倍。这表明,检察机关更多地自立于追诉犯罪的立场,体现了其追诉主体的诉讼本能。(3)检察机关提出的书面纠正意见并未为公安机关所全部接受。1998—2010年,立案监督的纠正率为919%,这表明检察机关进行的监督存在效力不足的问题。

   表1 人民检察院纠正违法(立案监督)情况统计表(1998—2010)(此处略)

   在我国,公诉案件的立案即侦查的启动,因此,立案监督即对侦查启动的监督。刑事诉讼法确立的立案监督制度赋予了检察机关对所有刑事案件的立案控制权,其实质就是由检察机关拥有、行使启动侦查的统一决定权,即由检察机关决定是否启动追诉程序。这样规定是有法律依据的。人民检察院组织法第11条规定:“人民检察院发现并且认为有犯罪行为时,应当依照法律程序立案侦查,或者交给公安机关进行侦查。”据此,公安机关行使的侦查权是检察机关授予的,检察机关当然有权决定是否立案。⑿

   原本刑事诉讼法仅规定了检察机关监督立案权,即只是为了防止公安机关有案不立造成对犯罪的漏诉,其本意是保证侦查及时启动,防止公安机关怠于行使侦查权。由此,也体现了检察机关追诉犯罪的基本职责。不过,最高人民检察院自行发展出了监督撤案制度。⒀这源于实践中存在公安机关违法动用刑事手段的现象。据此,实践中的检察机关立案监督包括两个方面,一方面,监督纠正有案不立、有罪不究、以罚代刑等问题,通过监督促使侦查机关立案;另一方面,纠正滥用刑事手段插手民事经济纠纷、违法立案等问题,监督侦查机关撤销案件。包括监督立案、监督撤案在内的立案监督,实质即由检察机关统一执掌侦查启动权。

   虽然刑事诉讼法确立了立案监督制度,但该制度无疑存在缺陷。由于“立案监督”将检察机关和公安机关之间定位为监督关系,从而影响了检察机关作出决定的效力。实证研究表明,检察机关对公安机关的立案监督难以落实。立案监督不力的表现是“监督的效果欠佳,公安机关没有及时改正”。造成立案监督不力的主要原因在于:“没有规定公安机关仍旧不立案的惩罚和救济措施,对于公安机关接受监督立案后但是不认真侦查导致案件无法侦破的,检察机关没有相应的监督权力”、“对于公安机关不应立案而立案的,检察机关有权发出纠正违法通知书,但是这种监督手段乏力”。⒁2010年7月26日,最高人民检察院、公安部印发《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》。据称,“制定本规定的目的是,加强和规范刑事立案监督工作,保障刑事侦查权的正确行使。”第1条规定,刑事立案监督的任务是确保依法立案,防止和纠正有案不立和违法立案,依法、及时打击犯罪。由此可知,由于立案监督控制的是立案,并非对强制侦查的审查监督,因此与保障人权的价值并不直接相关。需要注意的是,第10条赋予了公安机关要求复议、提请复核权,这或许体现了互相制约原则,但是有损追诉效率和检察机关的权威。大陆法系国家实行检警一体化,侦查启动、实施权都是属于检察官的权力,警察不过是辅助机构和执行者。在这一模式下,法律直接将侦查启动权置于检察官的控制之下。如俄罗斯联邦刑事诉讼法典第146条规定,侦查员、调查人员关于提起刑事案件的决定应立即送交检察长。检察长在收到决定后,应立即对提起刑事案件作出同意或拒绝或将材料发还进行补充审查的决定。这种制度设计无疑更为有效。笔者认为,改革我国立案监督制度,应当根据检警一体化模式的要求,确立检察机关对立案的审查权,公安机关必须服从检察机关作出的立案或者撤案的决定。⒂

   (二)侦查监督

   相对于广义的侦查监督,“侦查活动监督”属于狭义的侦查监督。《(最高人民检察院工作报告)有关用语说明》对“侦查活动监督”进行了解释,即是指人民检察院依法对公安机关(包括国家安全机关等其他侦查机关)的侦查活动是否合法进行的法律监督,主要包括:(1)不批捕;(2)不起诉;(3)追加逮捕;(4)追加起诉;(5)纠正违法。其中“纠正违法”是指“人民检察院在审查批准逮捕工作中,如果发现公安机关的侦查活动有违法情况,应当通知公安机关予以纠正,公安机关应当将纠正情况通知人民检察院”以及“人民检察院在对案件审查起诉的时候,必须查明‘侦查活动是否合法’”。

   表2 人民检察院纠正违法(侦查监督)情况统计表(1998—2010)(此处略)

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