返回上一页 文章阅读 登录

刘计划:侦查监督制度的中国模式及其改革

更新时间:2014-07-21 21:20:22
作者: 刘计划  
表3 人民检察院追捕、追诉情况统计表(1998—2011)(此处略)

   根据刑事诉讼法的规定和最高人民检察院工作报告,结合表2、表3,可以发现我国检察机关侦查监督具有以下几个特点:(1)检察机关侦查监督是为了实现侦查的合法性,并具有双重直接目的。一是追诉犯罪,包括追加逮捕、追加起诉;二是保障人权,包括不批捕、不起诉。这和域外侦查监督的目的仅为或者侧重于保障人权不同。(2)检察机关侦查监督的范围狭窄。从实践来看,仅包括在审查逮捕与审查起诉之后作出批准或者不批准逮捕、提起公诉或者不起诉的决定,以及在审查逮捕工作中、对案件审查起诉的时候,发现公安机关的活动有违法情况通知予以纠正。这和域外侦查监督主要围绕逮捕、羁押、搜查、扣押、监听等干预公民基本权利的强制处分进行审查不同。(3)检察机关侦查监督是事后进行的。在公安机关提请批准逮捕、移送审查起诉时,人民检察院才进行审查监督,或者在当事人提出申诉、控告时才进行审查监督。对于公安机关立案侦查的案件,提请批准逮捕时,对犯罪嫌疑人的拘留可能已达多日甚至近30日,由此审查极为滞后。这与域外由法官对强制侦查进行事前审查或者即时审查监督不同。(4)检察机关侦查监督采取的主要形式为单方、书面审查,监督的方式主要是提出纠正意见。其后果是,或难以发现违法问题;或强制力不足。(5)检察机关提出纠正意见的次数较少。虽然检察机关历年提出纠正意见上万次(2010年达到3万余次),但相对于公安机关每年立案侦查的案件数量即数百万件(2010年达到596万余件),检察机关提出纠正意见的案件比例无疑很小。1998——2010年,全国公安机关刑事案件立案共56322950起,检察机关进行侦查监督190366件次,仅占0.3%。但这并不说明侦查过程中的违法问题就少,恰恰说明检察机关监督侦查模式存在局限性。(6)检察机关提出的书面纠正意见并未为公安机关所全部接受。1998——2010年,侦查监督的纠正率为85.3%,这表明检察机关进行的监督存在效力不足的问题。

   对于我国侦查监督制度,有学者进行实证研究后指出,“侦查监督权并没有充分控制侦查权。在侦查监督运行中,侦查监督权威与手段较弱,实务中侦查监督基本依赖卷宗”,“侦查监督权运行不力的原因在于侦查监督的理念突出犯罪控制而弱化人权保障,侦查监督主体对违法侦查行为与违法侦查人员缺乏制约”。⒃上述结论揭示了检察机关监督侦查的现实及其成因。实践中,侦查监督制度未能实现对侦查的有效控制从而充分保障人权,这是由我国侦查监督制度模式存在重大缺陷造成的。

    

   二、侦查监督制度中国模式的缺陷分析

   侦查监督制度中国模式的特点在于监督主体一元化,即只有检察机关一个监督主体。这一模式对于监督侦查活动、保障基本人权发挥了一定的作用,但也存在根本缺陷。检察机关侦查监督不力导致侦查权滥用,不仅公民基本权利不时受到侵犯,而且频频酿成冤错案件。检察监督模式的缺陷在于,作为监督主体的检察机关承担着侦查、公诉组成的追诉职能,它所进行的侦查监督属于追诉主体内部的监督,具有不可克服的局限性。受部门主义之限,这一问题未能获得理论上的正本清源。正如有学者所指出的,“部门主义表现在检察研究的各个方面。例如研究侦查监督,大体上是讲侦查监督的重要性以及如何加强立案监督、侦查行为监督的措施,而很少论及侦查监督自身的局限,例如如何处理同为控诉角色,立场的一致性对侦查监督的不利影响,包括对侦查取证中的违法行为常常从控诉的角度给予理解与宽容,对逮捕必要性常常只是从是否有利于控诉来考虑等”。⒄无论自侦案件还是他侦案件,检察监督模式都存在重大缺陷。

   (一)检察监督无法克服自行侦查监督的固有缺陷

   检察机关作为侦查机关,虽然直接受理的案件范围与数量小(少)于公安机关,但都是关涉国家工作人员职务廉洁性的职务犯罪案件。“检察机关的侦查权与公安机关的侦查权具有共性,即都是为了揭露和证实犯罪,权力行使中也都存在着滥用权力的可能性。”⒅因此,检察机关自行侦查同样需要监督。而检察监督模式无法回答检察机关对自身行使侦查权如何实现有效监督的问题。

   1.自我监督的局限性

   在检察监督模式下,检察机关集侦查主体与侦查监督主体于一身,自侦监督沦为自我监督,其本质是同体监督。我国检察机关虽内设侦查监督部门,对侦查部门实施侦查负有监督职责,但这一监督模式在检察长负责制下存在重大缺陷,导致功能受限。⒆

   第一,在追求效率价值的侦查职能与追求人权保障价值的侦查监督职能之间的冲突中,侦查监督职能不可避免地让位于侦查职能,侦查职能则凌驾于侦查监督职能之上。在我国检察一体化体制下,检察机关实行检察长负责制。人民检察院组织法第3条规定,检察长统一领导检察院的工作。《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第4条规定,“人民检察院办理刑事案件,由检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”。根据规定,侦查中的重大决定如逮捕、搜查、扣押等皆由检察长作出。检察长既要领导侦查、公诉,对追诉犯罪负责,同时又是强制侦查权的行使者。实践中,各种强制处分的适用就是为侦查破案、取证服务的。阅读最高人民检察院工作报告就可发现,整个检察系统是以打击犯罪为首要任务的。在此局面下,监督职能显然无法充分发挥,通过侦查监督实现保障人权的功能受到抑制。

   第二,侦查监督部门内置于检察机关,须接受检察长的统一领导,并无独立性,对侦查部门的监督效果难于实现。其一,侦查监督部门审查范围狭窄,且服务于侦查职能,保障人权的功能有限。侦查监督部门仅审查逮捕一种强制处分,对于其他强制侦查行为如搜查、扣押、监听等,都是由侦查部门报请检察长决定,侦查监督部门连形式上的审查也不存在了。其二,即便是审查逮捕过程中附带进行的监督,其保障人权的功能也是极其乏力的。实践中,检察机关奉行“构罪即捕”,逮捕即是为侦查服务。“犯罪侦查,尤其是大要案件侦查,需要统一指挥、协调行动,即以组织性和纪律性保障侦查效益。”⒇而侦查监督部门不可能通过破坏组织纪律性来阻碍本机关对侦查效益的追求。在侦查效率性与程序合法性的冲突中,在追诉犯罪与保障人权的冲突中,侦查监督部门能否履行合法性监督义务、实现人权保障不无疑问。(21)此外,审查起诉部门审查案件主要是为公诉做准备,即便附带行使监督职能,但在侦查已终结的情况下,侦查监督也不过是无关痛痒的形式要求,又会有多少成效呢?

   第三,侦查监督部门审查逮捕、审查起诉部门审查起诉实行事后审查机制,无法防止刑讯逼供的发生。检察机关直接受理案件的侦查同样存在发生刑讯逼供的可能性,同样需要监督,但这一问题并未得到解决。虽然早在2006年最高人民检察院就开始要求各级检察机关讯问职务犯罪案件嫌疑人实行全程同步录音录像制度,但该制度并没有得到认真实施,未能发挥自我监控的作用。近年来发生的职务犯罪案件嫌疑人非正常死亡事件,就证明了这一点。如谢志冈案,2010年12月3日中午,原辽宁省本溪市南芬区公安分局局长谢志冈从家中被本溪市检察院反贪局侦查一处侦查员带走调查,次日晚6时死亡。(22)再如冉建新案,2011年6月4日,湖北省巴东县检察院提审犯罪嫌疑人原湖北省利川市都亭办事处主任冉建新,当天16时30分,冉建新死亡。(23)可见,检察机关侦查人员实施讯问,同样存在刑讯逼供而没有实行有效的监督机制。有学者指出,“刑讯逼供等非法取证行为在职务犯罪侦查领域并非个别现象。检察机关侦查权的自我约束机制与外部制约机制严重弱化。最高人民检察院设计的检察机关讯问职务犯罪嫌疑人的自我监督机制和外部制约机制基本上荡然无存。”(24)

   综上,检察机关实行自我监督缺乏有效性。根源在于,检察机关承担着侦查与公诉等追诉职能,即便名为法律监督机关,但其基本职责与监督者所应具有的异体性、外部性、独立性之间存在矛盾。虽然近年来检察机关一直在提“强化内部监督制约”,但是,无法克服自我监督的价值有限性,无以充分发挥侦查监督的作用。

   2.上级监督的局限性

   鉴于自侦自捕,侦查监督沦为自我监督,为回应质疑,检察机关一直在探索监督制度的创新,试图加强系统内监督。2005年9月,最高人民检察院出台《关于省级以下人民检察院对直接受理侦查案件作撤销案件、不起诉决定报上一级人民检察院批准的规定(试行)》、《人民检察院直接受理侦查案件立案、逮捕实行备案的规定(试行)》,分别实行撤案、不起诉报批制度以及立案、逮捕备案审查制度。2009年9月,最高人民检察院发布《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》,实行职务犯罪案件审查逮捕权上提一级的制度。上述规定体现了检察一体化的特征,意图加强上级检察机关对下级检察机关的领导和监督制约,但存在弊端。(25)即便是上级检察机关加强了对下级检察机关立案、撤案、逮捕、不起诉的控制,但是与侦查监督应有的广泛性相比,实在是太有限了,很难期待能够发挥多大的监督作用。一则,上级检察院对下级检察院的监督仅限于审查逮捕,而不包括其他强制侦查行为。二则,即便就审查逮捕而言,上级检察机关的审查监督也存在功能局限。(26)

   检察机关作为侦查机关,可能成为实施侵权行为的被控告机关。为应对这一冲突,新刑事诉讼法第47条和第115条规定,当事人、辩护人等可以向上一级人民检察院申诉或者控告,即以检察系统内部的行政性监督来克服被控告主体与救济主体同一的矛盾。而充当权利救济角色的上级检察机关,同样也是侦查机关,当下级检察机关成为“被告”时,其果真能够做到客观公允吗?这一制度设计无疑是存在问题的。(27)

   在检察一体化体制下,上下级检察机关之间为领导与被领导关系。在此关系模式中,发挥上级检察机关对下级检察机关的侦查监督功能在诉讼机制上是存在缺陷的。林钰雄教授指出,“上级监督的效能比诉讼监督相去甚远”,“试想,每天有成千上万件案件在全台湾检察署内周转,区区几个上级,凭什么本领和时间来监督这些大大小小的案件,凭什么基础和标准来评断检察官所为的千千万万处分是否滥权?会引起‘兴趣’者,恐怕就是那些最无党政免疫力的政治性案件而已,至于绝大多数非关政治的案件,纵使是滥权处分,也是乏人问津”,他力主由法院进行诉讼监督,认为“诉讼监督模式则否,关乎政治也好,非关政治也好,起诉不起诉,羁押不羁押,同有受诉讼监督的机会”,“诉讼监督机制本质上是对事不对人,而且是持续性监督。”(28)

   3.人民监督员制度的局限性

   2003年底,检察系统开始试行人民监督员制度。这是为了回应社会对检察监督的质疑而探索建立的一种社会监督机制。(29)该制度意在职务犯罪案件办理过程中设置一道社会监督程序,以弥补检察机关自行侦查案件从立案、逮捕到提起公诉等诉讼环节缺乏外部监督的缺陷。

   然而人民监督员制度存在较大缺陷,使其监督功能极为有限。首先,人民监督员由检察机关选任,履行职责的各项保障由检察机关负责,使其依附于检察机关而失去独立性。其次,人民监督员监督的范围有限,且具有事后性。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第17条,真正具有保障人权功能的监督事项只有两种情形,即“超期羁押、延长羁押期限决定不正确的”,“违法搜查、扣押、冻结或者违法处理扣押、冻结款物的”。再次,人民监督员的活动受制于检察机关,如监督案件由检察机关组织,参加检察机关组织的执法检查活动须受邀,由此难以进行常规监督。最后,人民监督员提出的建议和意见并无强制法律效力,从而缺乏实质意义上的监督制约功能,实际价值有限。

人民监督员制度被认为是对检察机关侦查职能进行外部监督与制约的制度,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/76453.html
收藏