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刘占虎:制度反腐、过程防腐与文化倡廉——中国特色反腐倡廉道路的探索与思考

更新时间:2014-07-17 19:44:15
作者: 刘占虎  
网络反腐中的信息不对称、制度规范缺失、网络主体责任缺失等容易引起网民的以讹传讹、恶意捣乱等不良现象。这些监督失范问题与当前中国互联网公共性的不成熟和非理性化有关,集中表现为泡沫化、民粹化、情绪化和碎片化[15],如果控制不好,可能会引发新的侵权行为抑或网络群体性事件。运用和规范网络反腐,抑制网络“蝴蝶效应”可能产生的负面影响,一方面要主动把握新兴媒体传播的基本规律,集中对知情权与隐私权、政务公开与党政机密、社会监督与造谣诽谤、言论自由与人身攻击等难点问题进行学理研究;另一方面要通过完善制度、创新机制来加强公共舆论监督的规范工作,如保守秘密和隐私的责任、非理性情绪的疏导、媒体人的道德自律和法律责任等[16],完善网络反腐的制度保障和网络投诉举报机制,在推进电子政务建设的同时完善网络反腐工作体系。

  

   三、廉政文化建设与文化倡廉

   廉政,即清廉公正的政治,核心要求是廉洁的政府和廉洁的公职人员[17],作为政治文明的重要范畴,通常是指廉洁的政府、社会、个人和群体,以及以廉洁为导向的观念、制度和行为方式的有机统一。廉政文化是人们追求廉政的实践中所成就的人文果实,是以廉政为旨归而形成的价值观、态度、信念、取向以及与之相适应的生活方式和社会评价的总和。它作为廉洁从政行为在人们观念形体上的反映,是与腐败文化相对应的“孪生体”。

   就其内涵而言,廉政文化在狭义上是指“以建立廉洁政府、廉洁政治或规范公职人员从政行为为目的所形成的各种思想、理论、规范、制度、价值理念、道德、法治传统以及行为方式、价值评价等的总和”[18]。广义的廉政文化包括精神文化、制度文化和物质文化。具体而言,精神层面包括尚廉耻贪的基本理念和价值观;制度层面包括廉洁先进典型的宣传表彰制度、腐败典型及其危害的警示教育制度以及官员廉洁宣誓制度等;物质层面包括廉政广告、廉政书画、廉政标语口号、廉政教育场所等。[19]就其内容而言,廉政文化包括政治文化、社会文化、职业文化和舆论文化。[20]政治文化层面旨在培养公民的民主意识、责任意识、法治意识、廉洁意识和参政意识,使廉政成为全社会的政治共识。社会文化层面旨在社会成员中营造“以廉政为荣,以腐败为耻”的社会风尚,使人们的价值观念在廉政氛围中得到升华。职业文化层面旨在各行各业形成爱岗敬业、克己奉公、洁身自爱的职业环境。舆论文化层面旨在借助文艺、广播、影视等媒介弘扬廉政精神,引导人们树立正确的世界观、权力观和事业观。

   文化具有引领风尚、教育人民、服务社会、推动发展的作用。廉政文化建设作为当代中国防治腐败的重要方式,其意义和作用在于:一是导向作用,倡导权为民所用、利为民所谋的廉政宗旨;二是激励作用,激发公职人员以人为本、执政为民的公仆精神;三是凝聚作用,汇聚群众力量形成监督政府、抵制腐败的社会动力;四是约束作用,弘扬宪政精神,使人们养成遵规守法、严格自律的行为方式。当代中国的文化倡廉,以廉政文化建设为核心,通过廉洁教育和廉政制度实践,激活社会正能量来夯实防治腐败的社会基础和思想基础。其核心是教育公职人员依法规范行使权力,重点是引导社会大众抵制和反对腐败行为。

   教育是反腐倡廉的基础性工作,需要在内容和方式上多维拓展。首先,丰富和拓展廉洁教育的内容。以社会主义核心价值观引领广大公职人员牢固树立正确的世界观、权力观、事业观。一是加强理想信念教育,使广大公职人员坚定中国特色社会主义共同理想,并为之而奋斗。二是加强党风党纪教育,使广大党员干部坚决克服形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风,以优良党风凝聚党心民心、带动政风民风。三是加强法制教育,增强公职人员法治观念,夯实廉洁从政、依法执政的思想基础。四是加强道德修养教育,通过社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育和心理健康教育,培养公职人员高尚的道德品质、健康的生活情趣和健全的思想人格。其次,创新廉洁教育的方式方法。一是深入开展示范教育、警示教育和岗位廉洁教育。在腐败易发多发的重要领域(如工程建设)和关键部门(如国有企业)[21]开展廉政风险防范教育和责任意识教育。二是把廉洁教育融于公职人员培养、选拔、任用的全过程,将廉洁从政教育作为各级干部培训机构的教学内容,着重从过程机制上增强其廉洁从政的自觉性。三是大力推进廉政文化的社会化,根据不同的受众群体采取灵活多样的形式(如课程、教材、图书、电视、广告、展播、报告会、研讨会、主题公园、文艺演出等)开展丰富多彩的廉洁教育,形成良好的社会风尚和舆论环境。

   廉政文化建设和文化倡廉是同一个实践过程,依赖于制度反腐和过程防腐实践中行为主体的身体力行和人文化成。

   首先,坚持执政为民,破除官本位。官本位作为一种以追求官位为本位的权力观,表现为与权力本位相联系的社会心理意识和行为方式。这种权力本位观念是几千年来“行政权支配社会”[22]的现实反映和文化剩余[23],在某种程度上会加剧权力腐败、严重损害干群关系,危害党的执政基础,阻碍着社会主义民主政治的发展。为此,一是通过文化倡廉从思想观念层面克服和摒弃官本位意识,如树立个人价值承载多元化意识,扬弃“学而优则仕”观念;树立民主平等意识,破除等级特权观念;树立人民公仆意识,摒弃崇官畏官观念;树立责权对等意识,扬弃光宗耀祖观念。二是通过深化干部人事制度、行政管理体制、权力监督体制的改革,从制度安排层面克服和消除官本位行为。三是通过优化利益分配机制从利益导向层面防止和克服官本位取向,如改革党政干部的职务消费机制,阻止职务消费扩大化、隐性化、私利化和随意化;深化收入分配制度改革,提高工人、农民、教师和科研人员等一线劳动者的收入水平;推进城乡基本公共服务均等化,通过社会职业价值定位多元化来调适“千军万马奔仕途”的单一取向。

   其次,坚持依法行政,杜绝潜规则。潜规则是相对于正规则而言的,在此主要指权力潜规则。新中国成立以来,中国政府已经制定了大量的规章制度,然而由于权力潜规则的大量存在,严重消解着正规则的应有效力,使制度反腐困难重重。杜绝潜规则,要以彰显正规则的效力为进路。一是通过科学合理设计相关规章制度,强化其合理性、合法性和可操作性,让潜规则无“用武之地”。二是通过完善相关规章制度,使正规则明确化、具体化、高效化,最大限度地压缩潜规则的生存空间,让人们切实感到正规则是有效的,进而自觉自愿地按规章制度办事。[24]三是通过廉洁教育和廉政制度实践,不断生成廉洁的政治文化和职业文化,进而与廉洁的社会文化和舆论文化相互涵养,引导广大公职人员切实做到清正廉洁、依法行政、执政为民。

  

   四、中国特色反腐倡廉道路的创新维度

   反腐败和廉政建设的措施和途径可谓形式多样。择要而论,制度建设是规制公职人员依法行政、秉公执法的制度保障,如果制度反腐仅仅依赖于法律、法规、文件、指示等外在规制,那么就容易导致“重制定、轻执行”,实现不了制度应有的效力。过程防腐是减少或消除公权与私利互动条件的过程机制,倘若这一机制被“抽空”,就容易滑向“民不告,官不究”的被动境地。文化倡廉是调节公职人员以权谋私欲望的道德约束,然而廉洁教育仅仅依靠填鸭式的灌输、榜样式的宣传并不能切实转化为有效抵制腐败的物质力量。同样,廉政文化的约束力一旦不能有效规制权力的扩张和滥用,就容易被腐败文化所消解。可以说,这些举措之间的协同性和整合力不足,往往难以攻克一些隐蔽化、智能化和复杂化的腐败行为。

   追本溯源,腐败得以滋生的要件有三,即权力资源(物质条件)、腐败动机(心理条件)和腐败机会(机会条件)。三者联合互动就形成腐败行为。于此,防治腐败的核心环节亦然有三:一是权力防线,合理限制公职人员掌握的公共资源,尽可能减少以权谋私的资本;二是动机防线,防止公职人员腐败动机的萌生和膨胀,尽可能约束以权谋私的欲望;三是机会防线,消除可能存在的各类腐败机会,尽可能阻断公权与私利互动的条件。[25]可见,治理腐败是一项复杂的系统工程,既要“防”也要“治”,既要制度约束也要文化倡廉。我们认为,制度是一种规范或规则,旨在于解决群体之间和谐共生的秩序和规则问题;文化是一种精神或理念,旨在解决人们的心灵诉求和自我确证问题。二者尽管侧重点不同,但在防治腐败的进路上是有机统一的。之所以说“教育是基础,法制是保证,监督是关键”[26]的原因在于:制度反腐是抵制腐败的外在规制,构成中国特色反腐倡廉道路的制度保证;过程防腐是制度反腐的重要中间环节和廉政文化育成的实践载体,构成中国特色反腐倡廉道路的过程机制;廉政文化建设是制度反腐和过程防腐的文化基础,构成中国特色反腐倡廉道路的文化维度。只有把制度反腐和文化倡廉有机统一于过程防腐的实践中,制度的外在规制才能发挥应有的作用,文化的内在约束力才能焕发生机活力。概言之,制度反腐、过程防腐与文化倡廉三维并举、协同治理,形成“让权力在阳光下运行”的三维保障,使人不敢腐败不能腐败也不愿腐败,构成中国特色反腐倡廉道路的有机内涵和创新维度。

   中国特色反腐倡廉道路隶属于中国特色社会主义政治发展道路。这条道路依然需要在推进国家治理体系和治理能力现代化的实践中予以丰富和拓展,不断增强制度反腐、过程防腐与文化倡廉之间的协同性和整合力。

   首先,制度建设要充分考量其在过程防腐中的操作性和实效性。依法反腐不仅依赖于党内法规而且要以宪法为依据,制定和完善一系列内容科学、程序严密、配套完备的反腐败制度体系,使过程防腐有章可循、有据可依。健全和完善反腐败制度,要充分考量制度反腐的操作性和实效性,通过深化行政审批制度、干部人事制度、司法体制和工作机制、财政管理体制、投资和金融体制的改革和创新,完善金融实名制度、遗产税和赠与税制度、公民信用保障号码制度以及反腐败国际合作制度等制度体系,着力践行公职人员财产申报制度,不断拓展过程防腐的微观实现机制,有效规制潜在的设租、寻租、特权等腐败行为。

   其次,文化倡廉旨在积极超越过程防腐中的腐败文化的侵蚀和遮蔽。廉政文化总是在与腐败文化博弈的过程中生成并发挥其应有的导向、激励、凝聚以及约束作用的。抵制和消除腐败文化首先要革除其所依附的现实土壤——权力潜规则。依法行政、依法治腐重在确保“权力在阳光下运行”,廉政文化只有“在阳光下”才能升华为抵制腐败的道德力。在政府层面把廉政教育作为经常性工作,通过开展国家法律法规和党纪政纪教育、示范教育和警示教育,筑牢公职人员拒腐防变的思想道德防线。同时,在社会层面开展廉洁教育,通过弘扬以廉为荣、以贪为耻的社会风尚,营造良好的廉洁舆论氛围,让广大人民群众自觉抵制腐败文化的熏染并积极与腐败行为作斗争。

   第三,廉政文化育成要依托于过程防腐中行为主体的身体力行。廉政制度与廉政文化相辅相成,如果说前者是廉政建设的硬设施,那么后者则是廉政建设的软环境。“即使制定了优良的法律,却得不到人们心甘情愿的遵守,也不能说是建立了优良的法制。”[27]制度反腐、过程防腐和文化倡廉的行为主体都是“人”本身,再完善的制度也要通过“人”来践行,再纯粹的文化也要内化于“人”的思想和行为当中才有活力。也就是说,文化倡廉的对象是处于公权力运行中的行为主体,包括公职人员和与公权力打交道的人民群众。文化倡廉借以过程防腐实践,使公职人员养成依法行政、权为民赋、利为民谋的公仆意识,使人民群众养成懂法守法、理性参与、民主监督的公民意识。过程防腐重在把公职人员和人民群众共同纳入权力运行和监督的过程当中,“在阳光下”生成廉洁的政治文化、社会文化、职业文化和舆论文化,以此作为制度反腐和过程防腐的文化支撑,进而增强反腐倡廉的科学性和实效性。

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文章来源:《马克思主义与现实》2014年1期
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