返回上一页 文章阅读 登录

张志远:边疆多民族聚居区基层治理创新——以西双版纳城乡社区建设实践为例

更新时间:2014-07-08 14:40:00
作者: 张志远  
截至2012年底,全州总人口113万,户籍人口95万,13个世居民族,8个民族跨国界居住,44个民族分布在32个乡镇(街道办),222个居(村)委会,12个农场管委会。2003年起建立起城市社区,景洪市有14个社区,勐海县有3个社区,勐腊县有4个社区,有201个农村村委会社区,75个农场生产队社区。

   不论是城市社区居委会,还是农村村委会都是直接与群众打交道的基层自治组织,他们与群众的衣食住行密切相关,承担着利益纠纷协调、提高社区管理与服务水平的重要职能。另外,西双版纳也存在很多的城乡结合地带和城中村,这些是较为特殊的社区,因其同时具有城市与农村的特点,城乡结合地带的社区是一部分城市人口和农村人口在地域上的结合,而城中村社区是农村人口在城市某特定区域聚集生活,两者在生活方式、意识观念等存在较大差异。

   (三)多民族聚居地区基层治理现状

   据调查,西双版纳傣族自治州几乎所有的城乡社区都是由三个或三个以上民族组成,不同民族在历史文化、宗教信仰、价值观、行为方式等方面均存在差异,维护民族团结、社区和谐就成为当地基层治理的重要任务。

   从笔者实地调研的情况看,当前多民族聚居地区基层社区在管理与服务等方面的建设存在以下不足:

   1.定位局限致使社区难以拓展空间

   社区是城乡居民实现“自我管理、自我教育、自我服务”的居民自治组织。一般而言,社区由党组织、居民委员会、协调委员会和居民代表大会组成。社区干部任职互有交叉,便于协调开展社区工作,提升城乡居民社区管理和服务。西双版纳州少数民族城乡社区建设起步晚,城乡社区由街道办或乡镇进行管理。社区建设很大程度上是政府自上而下的运动式推动进行的,社区居民的归属感不强,参与的积极性不高,社区建设成了政府的“独角戏”⑧。

   例如,勐海城区社区、勐腊城区社区分别隶属于勐海镇和勐腊镇,景洪城区社区隶属于允景洪街道办事处。据了解,不论是街道办下属社区还是镇下属的社区,均与上级政府建立了挂钩联系机制。全州街道办、城关镇副科级以上领导干部要挂钩联系社区,一至两名领导干部联系指定社区,社区起到上传下达的作用。目前,景洪城区社区在街道办,勐腊县、勐海县社区分别在城关镇的领导下开展工作,完成上级下达的人口普查、经济普查等任务。

   随着经济社会发展,社区管理服务职能从建立初期的人口普查、民政两大工作任务逐渐扩展到人口普查、治安、民政、劳动保障、计生、残联、综治维稳、调解、妇女儿童、禁毒防艾、统计、老年工作等,社区职能日趋多元化。各级政府与社区之间联系日趋紧密,政府部门的一些事务通过社区才能实施。正如一位社区干部指出,上面千条线,下面一根针,而社区担当“针”的角色。因此,社区权利与职责不对等,社区忙于上级政府下达的各种任务,无暇顾及自身建设,致使社区管理服务水平难以提升。

   2.尚未充分利用人文优势推进社区建设

   西双版纳是边疆多民族聚居地区,13个世居民族,44个民族长期和谐相处。近年来,随着城市化进程加快,一些农村少数民族群众开始向城区流动,由于各民族语言、历史、宗教、文化等存在差异,特别是农村少数民族因缺少与外界接触,城乡各民族因语言、文化等方面差异而缺乏交流,容易产生误解、形成偏见。

   此外,在城市社区,一些少数民族农村居民离开原有农村社区进入新型城市社区,在与其他民族交流时存在障碍,特别需要第三方进行介入协调。城市社区在提供流动人口管理和服务中应突出地域性和民族性,用少数民族喜闻乐见的方式进行宣传教育,利用人文优势为各少数民族提供人性化的管理与服务。在农村社区,一些其他省、省内其他地州的“农民农”群体也进入农村社区,为了更好地提供服务,农村社区应充分利用各民族的人文优势开展社区服务。

   3.社区资源有限导致社区活动单一

   多民族聚居地区城乡社区资源存在政府拨款为主,社区自身难以募集社会有效的公益基金投入社区服务的现实问题。以景洪城区社区为例,政府每年下拨5万元的社区工作经费,而农村社区每年仅有3万元的工作经费,维持基本的办公费用。近年来,政府出台扶持农村村委会发展集体经济的政策,被列为扶持对象的村委会有10万元的经费。但由于政策刚开始实施,一些农村村委会集体经济尚未发挥应有的经济效应和社会效应,城乡社区的办公经费和活动经费主要还是来自政府。

   为了满足社区居民多元化的需求,社区须开展不同类型的社区服务活动,而活动经费显得捉襟见肘,社区干部有时心有余而力不足。目前,孔雀湖社区、沧江社区等分别在孔雀湖广场、州委党校南门广场组织广场舞,吸引了大批社区居民,参加广场舞的居民每年要缴纳一定的费用。可见,社区仅靠有限的资源,难以开展多样化的社区活动,满足居民多元化生活需求。

   4.社区管理服务队伍建设存在不足

   自2003年以来,西双版纳州景洪、勐海、勐腊城区共建成21个社区。以景洪城区为例,社区干部和工作人员共计132名,每个社区有干部和工作人员8名至10名不等。按照全州干部教育培训计划,景洪城区街道党工委书记、街道办主任分别参加全州乡镇(街道办、农场管委会)党委书记、乡镇长专题培训。然而,与当地街道办、社区两委的一二把手相比,其他更多的社区工作者却较少有机会参加专门的业务培训。目前,全州城市社区和农村社区都缺乏专业的社区工作人员提供社区服务,难以满足各民族群众不同层次物质、精神生活的需求。

   加大社区管理服务队伍建设力度,是创新基层治理,尤其是满足多民族群众基本需求的重要切入点。边疆多民族聚居地区基层城乡社区是少数民族群众生产生活的重要场域。社区治理以往存在重管理、轻服务的倾向,所以基层社区治理方式转变应树立以人为本,寓管理于服务,突出服务职能。然而,管理与服务工作的核心是人的工作,一方面是面向人民群众,另一方面是由专业人士开展推进,基层少数民族群众的切身利益就与社区工作者的素质、水平存在着很大的直接相关性,因此在多民族聚居地区的基层治理中,必须下大力气壮大基层社区的管理服务队伍力量。

    

   三、边疆多民族聚居地区基层治理的创新路径

   由上,社会和谐的起点是社区和谐,社区和谐反过来又离不开社区建设,以管理和服务为核心内容的基层社区治理有助于推进社会管理科学化、社会治理创新。本文认为,具体到边疆多民族聚居地区,基层社区的治理与建设是指政府、社区居(村)委会、农场管委会生产队社区以及其他各方面力量直接为社区成员提供公共服务和其他方面的服务,满足社区居民物质文化和精神文化生活的多层次需求。从目前的情况来看,边疆多民族聚居地区基层治理客观上还存在一些不足,这就要求以更大的智慧和魄力推进这类地区的基层治理,创新城乡社区建设,服务少数民族群众,推动边疆民族地区的长远发展。

   (一)基层政府应把城乡社区建设列入自身建设内容之中

   政府掌握大量社会资源,承担着对政治、经济、文化、社会等领域进行管理的职能,是对社会资源进行二次分配的主体,具有普惠性和公共性的特点。社区是广大人民群众的主要归依,是社会资源二次分配的组织者和实施者。所以,基层政府应加大对基层社区的扶持力度,同时也应挖掘和发挥社区自身的主体性,全面推进社区科学发展。

   一是社区尽可能提供专业社区服务。针对西双版纳的情况,社区建设应从事后补救到事前预防,有条件的社区应学习国内其他地区先进做法,设置专业社会工作岗位,通过专业社会工作者对社区居民提供心理治疗、情感慰藉等方面服务,有效解决社区居民的身心健康问题,提高社区管理与服务的水平。

   二是政府加大对社区的投入力度。少数民族城乡社区一般经济基础较为薄弱,社区服务能力取决于政府对社区建设的投入力度。因此,政府必须加强社区公共娱乐的设施、场地等基础设施建设,鼓励发展各种业余兴趣协会等。通过各种休闲娱乐设施建设与投入,把社区居民组织起来。

   三是加强社区精神文明建设。在民族地区,社区精神文明建设应突出民族文化中尊老敬老及其他民族信仰,社区可以通过对居民专业技术培训,提高社区居民的文化业务技能,把社区居民互敬互谅互让真正融入社区精神文明建设。社区精神文明建设应尽力兼顾社区成员的不同利益诉求,争取做到家庭和美,社区和睦,社会和谐。

   四是培育民间公益组织与公益力量成长。随着经济社会发展,边疆少数民族地区处于政府与市场之外的第三部门得到不同程度的发展,这些公益组织与公益力量秉持“助人为乐、我参与、我快乐”等服务理念。基层政府应以社区为平台,给慈善、志愿者等公益力量为社区居民提供多层次服务,满足社区居民多元化需求创设尽可能优化的环境与条件。

   (二)应利用人文优势推进少数民族社区建设

   西双版纳傣族自治州各民族语言、文化等存在差异,社会管理和社区管理可以利用民族干部的人文优势、语言优势、认同优势,协调民族内部的各种利益诉求,便于有效为各少数民族服务。

   一是城区社区利用人文优势进行管理服务。少数民族聚居地区农民平时使用少数民族语言,他们进城办事则需使用汉语方言,对一些居民而言,语言障碍是个不小的难题。因此,景洪城区社区工作者招录把会少数民族语言列入招考范畴,兼顾专业技能和语言优势,方便为少数民族群众服务。可见,城市社区干部职工若能利用人文优势将为少数民族城乡居民带来诸多便利,增加各民族相互了解,推进各民族和谐相处,共同享有社区提供服务。

   二是农村社区(村委会)运用少数民族传统规范开展管理与服务。景洪市勐旺乡瑶家村委会瑶家大寨是一个特殊社区,由于地处偏远、交通不便,是全州远近闻名的极度贫困村。过去村内吸毒、盗窃等社会丑恶现象猖獗,社会治安形势严峻。2009年以来,景洪市委、市政府组建瑶家大寨扶贫开发工作队。工作队组建时充分利用了人文优势,把瑶族干部作为工作队员的首选。鉴于全州的瑶族有两个支系,一支是蓝靛瑶,另一支是顶板瑶。瑶家大寨是蓝靛瑶聚居地,扶贫开发工作队队长由瑶族(蓝靛瑶)干部担任队长,工作队员都是市直机关的瑶族干部和其他民族干部组成,充分利用自身的瑶族干部与村民之间语言优势,便与群众打交道、交流沟通,帮助村民制定《村规民约》等,通过语言优势、人文优势和认同优势,干群之间、党群之间建立信任关系。目前,瑶家大寨吸毒、偷盗、赌博等社会丑恶现象少了。鉴于此,少数民族社区管理服务应充分发挥少数民族干部在社区建设中的作用,特别是那些偏远农村的少数民族社区。因此,要重视少数民族干部的社区相关方面知识培训,利用他们的语言优势、文化优势等提高少数民族社区管理水平。

   (三)创新优化整合社会资源的体制机制

   目前,多民族聚居地区城乡社区,仅仅依靠政府提供资源难以满足社区居民多样化的需求。社区建设应不断创新体制机制,有效整合现有资源。

   一是社会资源社区化配置。杨敏对杭州市上城区社区建设调研提出了社会资源社区化配置的构想⑨。笔者调研发现,少数民族社区建设也存在责任无限大、权利无限小的困局。为了解决基层政府财权与事权失衡问题,党的十八届三中全会已指出,财税体制改革建立事权与支出责任相适应的制度。政府可以尝试社会资源通过社区来进行合理配置,政府可以按社区提供服务的人次对社区服务进行经费补贴。

二是可以向慈善组织、非政府组织募款。通过项目制向民政部门、慈善机构、非政府组织等多元主体募集善款。以少数民族广场舞为例,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/76126.html
文章来源:《社会学评论》2014年1期
收藏