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周其仁:房转地转,帮衬人转

更新时间:2014-07-06 15:25:01
作者: 周其仁  

    

   化繁为简,为建立城乡统一土地市场,待革除的法律障碍只一条,那就是1998年写入《土地管理法》的"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设"。改写也可,把"不得"改为"可以",全盘就活了。理由讲过了:有违宪法准则("土地的使用权可以依照法律的规定转让"),有违法治精神("法律面前一律平等"),又没有可靠经验的支持。迄今为止无论哪个地方的先行先试,都没显示"集体土地依法转让"会导致天下大乱。

   也讲清楚了,"农地农房可以入市",不等于"非入市不可"。既然法定为农民的财产权利,转不转、让不让、以什么形式转让,都要在权利人自愿的前提下由交易各方在市场上决定。不少朋友担心,农民进城失败,回家无房无地怎么办?我的回应,农民自己不担心吗?凡担心的,没把握的,有权不转就是。但是反过来,有把握在城镇站住脚的农民,也一律禁止他们的房地入市,则是不恰当地剥夺了他们的正当权利。

   写下诸多辩驳之论,与反对意见的差别,其实就这么一点点。我不赞成普遍禁绝农房农地入市,要求网开一面,凡权利人愿意转,也有条件转的,法律与政策就不应设障碍。这也是"转让权"的本意--在资源自用与他用之间选择的权利--由当事人作权衡,他们可坚持资源自用,也可转让收益。以权利来保障的自由,"消极自由"与"积极自由"缺一不可。

   本专栏在这一点上寸步不让,是因为实在没有可让的余地。中国这一波城镇化,起于农民在包产到户改革中获得的自由,他们终于有权"人向高处走",终于可以尝试转业到工商业获取较高的收入,也终于可以移居到机会较多的城镇。个人之见,这波城镇化实在来得太晚,而绝不是太早。以中国的自然禀赋,工业化、城镇化早该在经济中唱主角。上世纪80年代我辈耳熟能详的"十亿人口、八亿农民",压根儿就不是一种"自然"现象。除开其他成因,体制与机制选择上的偏差,要负很大的责任。

   事实上,惯性是如此巨大,以至于改革以来急速的农民大搬迁,对矫正历史偏差依然显得力有不逮。跟踪观察这些年城乡关系的变化,一个基本发现是,在农村人口占总人口之比降低的同时,农业产出占总产出之比也在大幅度降低。加到一起算,城乡居民的收入差别依然居高不下。

   以最新数字为例,2013年我国农村户籍人口占总人口之比依然高达65%,可是当年农业占GDP的份额,不过只占10.1%。要是65%的人口只有10%的产出,那农民还是穷得叮当响。幸亏今天很多农村的户籍人口,已经常住城镇,以工商为业。这部分转出来的农村人口,约占总人口的17%,绝对数当在2亿以上。减去这部分,今天常住农村的人口还有6.24亿,占全国总人口的48%。要是这48%的人只分享10%的总产出,城乡失衡也非常严重。所幸很多人虽常住农村,但从事的也是非农业活动,包括不少通勤人口住在农村,但每天到城镇工作。这部分没有精确的统计,或可估计为占总人口的15%-20%。这样,最后还是约30%的总人口分享着10%的总产出。整体看,我国城乡居民的人均收入依然有3倍之差。

   靠什么继续缩小城乡居民之间依然悬殊的收入差别?一条路径是"财政转移支付",就是把从工商业、城镇抽来的税,转用于补贴"三农"。这些年如免除农业税,实行农产品的价格补贴,以及对农村民生给予各种关照,就是具体的表现。在政治上,这些都是德政,毕竟多年国家工业化,把农民挖得够苦的。现在有条件以工补农、以城补乡,行善一点是一点,总是好的。

   但国家财力终究有限。城镇经济的生产率再高,以35%的城镇户籍人口来补贴65%的农村户籍人口,怎么看都是蛮困难的。这些年全国财政补农的总量听起来数目不小,但摊到每家每户农民头上,常常还是聊胜于无。更要紧的是,财政转移会诱发行为歪曲,寻租现象防不胜防。最后,城镇工商诸业的税负过高,吸纳农民创业、就业的空间不免要受影响。这是说,靠财政能力收窄城乡居民的收入差,心有余、力不足。

   比较现实而又可靠的,是让农民对市场机会作出反应。现在尚存的城乡收入差别,说它不公正、说是历史欠帐、说本来不应该在我们这个历来把"缩小城乡差别"为己任的社会主义国家里发生,我都同意。但是说一千道一万,有3倍以上的城乡居民收入差,本身也是现实的市场机会。经验表明,农民一旦跻身城镇工商诸业,无论多么备受歧视、含辛茹苦,总比靠家里那一小块土地强。正是这个经验事实,动员了一批又一批农民投入城镇化潮流。我们的舆论、政策、法律和制度,少设置障碍就等于帮了大忙。更慷慨一点,予以支持、肯定和赞许,那是锦上添花、功德无量。

   允许农房农地可入市,正是城镇化链条上的一个环节。说大没那么大,说小也绝不那么小。在逻辑上,农民单凭一身力气--外加学习得到的人力资本之增加--当然也可以进城,也有望在城镇站住脚。但如果在其他方面多少得点帮衬,农民进城之路走得略为顺畅一点,不是更好吗?

   农房农地可入市,别无伟大意义,无非就是给进城农民多一点帮衬。我是1993年第一次访问北京大红门外"浙江村"时,感悟到这一点的。当时十数万温州及多地的农民迁徙到此,做出口俄罗斯的服装生意。无一例外,他们居住、工作的场所,都是京郊农民的农地农房。事后才知道,"农民集体土地不得买卖、出租、转让用于非农建设"的法条,当时就已经写在了上层建筑的墙上,幸亏底层社会--那可是天子脚下,距天安门直线距离不过4公里--不听那一套。那分明已经改成工业作坊的农房,当然不是外来农民背到首都来的。本地农民把"多余空间"让给外来农民,也不是无偿的义举,而是收了房租地租,属于"市场转让"的行为。至于生产出口服装,明显不是"农业",而是"非农产业"。至于北京农民把农房连同其下的农地一起租给外来农民搞非农生产,算不算违背1998年土地管理法"不得"之禁令,我当时的访问手记里无人提及。上天保佑,说说就算说过了的法条,还真没有妨碍生产力。很明白,离开农房农地转让的帮衬,大红门外的故事只好另写了。

   撇开短租、长租及买卖的形式差别,农房农地入市早就在我国城镇化的现实世界里存在。迄今为止,几亿常住城镇的农民,绝大多数并没住进城镇国有土地上的商品房(俗称"大产权")。住不起商品房的农民打工仔,背不来老家的房子,只好退而求其次,在城镇入市的农房农地里先找一块落脚之地,挣到了收入再谋其他。现在有人主张禁止城市范围内农地农房的转让,知不知道有多少进城农民将因此流离失所?扬言农房农地入市将天下大乱的英雄豪杰,找个地方认真实验一把,看看究竟哪种政策选项真会搞得天下大乱,好不好呢?

   2007年以后,在成都、重庆、天津、长沙、嘉善、温州、南海、深圳等地的调查访问,让我在知识上大开眼界。原来农房农地入市,不但让地处大都市圈内的农民有机会先富起来,帮村外来农民工得到一块落脚之地,而且可以直接帮衬向外迁移的农民,让他们在自带劳力进城之余,也在老家入市农地农房的"财产性收入"中,多少分得一杯羹。房转地转,帮衬农民转向城镇。这等好事,挡是挡不住的,还是顺势而为,把城乡之间的市场大门打开吧。

   来源: 经济观察网

  


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