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佟德志:基于电子政务的服务型政府建设:模式与整合

更新时间:2014-06-30 17:22:22
作者: 佟德志 (进入专栏)  
依托电子政务对现代信息通讯技术和管理科学的融合,政府有望打破传统的组织划分和工作流程,进一步整合古典政府管理中的地域原则和群体原则,对业务过程进行重组。

   在结构方面,电子政务为精简政府机构提供了可能。电子政务的应会把部分政府事务从手工操作阶段推进到信息自动化处理阶段,从而精简政府机构的设置。基于资源整合的考虑,人们在企业资源规划(Enterprise Resource Planning ERP)的基础上进一步提出了政府资源规划(Government Resource Planning GRP)的问题。在电子政务的推动下,政府资源规划将会更合理地配置政府资源,更合理地设置政府机构。政府事务会根据公民本身所具有的人口统计特征、社会经济特征、问题特征进行政府机构的合理配置,从而实现资源整合的效果。

   在流程方面,基于电子政务的服务型政府将会在政府结构与过程上避免传统政府的种种弊端,更好地实现流程优化。政府机构的横向联合与纵向沟通是保证政府结构创新的纽带,是政府各机关有机结合的关键因素。电子政务的应用不但会削减复杂的组织化所造成的费用,而且会使这种联系更加快捷、方便。电子政务的实行有利于政府机构实现更大范围的综合,从而减少政府的结构层次,这不但有利于加强政府间的联系,而且有利于发挥地方政府的自主性。电子政务不但能够通过更方便、快捷的信息采集实现政府服务的个性化和优化,而且能够抛开组织和功能的界线,更好地将这一服务传送到公民手中。

   在这方面,“一站式服务”(One-stop Service)成为电子政务对政府管理创新的又一大贡献。为了实现一站式服务,以公民为中心重新设置政府机关,并在此基础上实现跨部门、跨地区的合作,不再是理论假设,而是实践安排。由于有了电子政务方式,传统政府实行的所谓“政务超市”、“一窗口服务”(Single Window Service)变得更为可行,借助于电子政务,“无缝隙政府”(Seamless Government)必将从政府过程改革的理想变成政府过程的现实。

   就西方发达国家的已有经验来看,电子政务的应用势必使政府服务进一步贴近服务的对象,从而优化政府过程。其中,比较成功的方式有邻里式办公(neighborhood office)、一站式服务、区域化管理(area-based management)等。另外,社区论坛(community forum)和地方委员会(local committee)等电子政务方式的应用无疑会进一步打破传统政务的区域化限制,形成一种以问题为核心的政府过程。这一系列已经成熟的电子政务形式不但加强了政府与公民间的联系,而且优化了政府过程,使政府过程更加合理化。

   电子政务的实行改变了传统的政府业务流程。电子政务系统的建立将使传统的政府机构内部产生了前台服务和后台办公两个明确划分的机构,这样,前台服务和后台办公中的某些工作就可以直接交给网络计算机处理,能够把公务员从一些规律性的、重复性的工作中解放出来,实现了及时、准确、快捷、高效的工作,这使得机构得到合理的配置。同时,接受服务的公民足不出户就可以及时、快速地得到政府公共服务。其服务过程如下图[13]所示:

   我们看到,在整个业务过程中,政府过程的优化是综合而复杂的。有些是政府机构内部的改革,如电子传输服务(Electronic Delivery Service EDS)、政府业务流程再造(BPR),有的是作为外延向客户端提供改革的内容,例如信息站点(Information Station)、电子公共信息服务(EPIS)等整体的传输服务。而将这些要素合理地配置,保证流程的顺畅是流程优化的重要目标。在这种模式下,公民的服务要求以数字化的方式提交,政府对这一要求提供的服务亦以数字化的方式回馈,政府服务过程成为一个信息过程,它打破了政府流程在时间和空间上的限制,既克服了对人力、物力的浪费,又摆脱了时间和空间的限制,从而实现了政府管理的创新。

   四、模式的整合与调适

   以公民为中心的关系模式、以服务为导向的内涵模式和以流程为突破的技术模式构成了电子政务与服务型政府相契合的“三位一体”。三种模式之间存在着联动效应,也就是说,这三个模式之间互相影响,互相促进。以公民为中心的关系模式会直接影响到服务导向的内涵模式,并对政府机构、业务流程产生影响。反过来,政府职能的改变与流程的优化也会影响到公民中心地位的确立。在公民中心地位还没有确立的情况下,某些因地制宜的政府改革可能会带来政府职能的转变和业务流程的优化,这些改革会逐渐为公民中心地位的确立打下基础。

   以公民为中心的关系模式是三种模式整合的核心和根本,它决定着政府服务职能的确立,并会直接影响到业务流程的重组。只有公民的中心地位确立起来,服务型政府的理念才会得到认可和推行。一旦公民的中心地位确立起来,人们就会发现,政府的职能内涵就会必然地转向服务,并且会打破传统的以政府为中心的流程,使流程围绕着公民中心进行重组。相反,如果公民不具有中心地位,政府的职能转变就会取决于政府的意志,从而使服务型政府流于形式,电子政务的流程优化就会落入空想。电子政务的施行确实为服务型政府提供了广阔的前景,然而,没有政府管理理念的变改,纯技术角度的电子政务对服务型政府的影响是有限的。例如,在进行业务流程改革的过程中,电子政务的执行遵循什么样的流程,常常是建立在政府职能转变的基础上的。没有简化审批流程,有了电子政务也不可能对政府服务的廉洁和高效产生积极作用。

   在现阶段,我们必须认识到,无论是电子政务,还是服务型政府,都必须根据中国国情进行调适。比如,在当代中国,公民中心地位的确立本身就有一个转化的过程,在这一转化过程中,依靠政府来推动公民中心地位的建立仍然有其必要性。在市场经济还并不完善的情况下,在加强服务的同时加强管理也是不可或缺的。如果这两项内容没有得到落实,流程再造这种更多技术内涵的转变就更难实现。因此,尽管我们认为,电子政务为更好地建设服务型政府提供了很多的可性,但是,以电子政务推动服务型政府的建设还需要根据中国的国情进行相应的调适。

   以公民为中心是服务型政府的关键。我们看到,在当前中国,以公民为中心还任重道远,但政府管理仍然在某些方面逐渐向以公民为中心转变。比如,政务超市、行政许可中心等管理模式就是以公民为中心设置机构,优化流程的。在处于转型时期的中国,“政府—公民”关系正在不断的磨合中,一方面是公民的素质有待进一步提高,公民社会有待进一步培养,另一方面,政府在确立公民中心地位的过程中仍然处于主导地位,如何更好地发挥政府作用,推动向公民中心转型具有重要的意义。

   以服务为导向是政府职能转变的大趋势。然而,就中国的国情来讲,管理与服务两个职能的发展并不是均衡的。“善治”的目标值得追求,“善政”的目标亦需要加强。由于信息化程度偏低,网络安全、信用、规范等方面暴露出很多问题,中国电子政务的管理职能仍然需要加强。“行政管理的廉洁和规范化、公共服务的高效和最大化”[14]仍然是电子政务的目标定位。

   就政府过程来看,我国政府结构的纵向机构层级过多,容易造成管理脱节、信息不通等现象;横向机构管理职能交叠,容易造成机构臃肿、政出多门等现象。这种现象直接制约了服务型政府的建构。精简机构,优化流程,推动政府结构向扁平型发展是总的目标和方向。运用电子政务建设服务型政府必将会进一步减少我国政府服务的中间环节,加强政府与公民之间的有机联系,从而跳出以往政府机构改革“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈。但是,我们也应该看到,这一过程并不仅仅是一个技术过程,而同中国政府创新,甚至同政治体制改革联系在一起。

   信息化发展的力量使人们意识到,“将电子政务的推行与政府职能转变切实结合起来”成为“实现政府信息化与政府改革的整合,实现从管制型政府向服务型政府的转变”的新希望。[15]尽管如此,这一趋势并不是一蹴而就的,还需要一个长时间的过程,它不仅涉及到诸种内在要素的互相调适,还取决于种种外在条件的实现。推而广之,这种趋势又同中国的具体国情结合起来,就更加复杂,需要谨慎地把握时机和条件。

  

  

   参考文献:

   [1][11] Tong Dezhi. Electronic Democracy and the Orientation of Government Function in the Information Age. Open Times, 2001(10) p23.

   [2][10] Al Gore Creating a government that works better and costs less, New York:Plume Books and Penguin, 1993.

   [3][5][6][7] Christine Bellamy and John Taylor, Governing in the Information Age, London: Open University Press, 1998, p67,p99, p64,p82.

   [4] Huang Jixin. Electronic Government: The Way of Electronic Democracy. Economic Review, 2003-1-6.

   [8] Bellamy, C., Taylor,J.A. and Mclean, D. The Changing Business of Government in the Information Age,Proceedings of a  Workshop Organized for OPSS. London: ESRC/ Programme on Information and Communication Technology and CCTA, p66.

   [9] Duane Elgin, Revitalizing Democracy through Electronic Town Meetings, Spectrum, 1993(1).

   [12] Taylor, J. A. Don’t obliterate, informate BPR for the information age, New Technology, Work and Employment,1995(10).

   [13] Tong Dezhi. The Analysis on the Information Process of Electronic Government. CASS Journal of Politics,2000(1).

   [14] 中国行政管理学会政府信息化建设课题组.中国电子政务发展研究报告[J].中国行政管理,2002(3).

   [15] Xu Hongwu. Chinese Public Administration, 2002(6).

  


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