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苗连营:城乡发展一体化的宪法学思考

更新时间:2014-06-26 22:26:06
作者: 苗连营  

    

   摘要:  城乡发展一体化具有超越于政策选择与经济考量之上的宪法意义。城乡二元结构已积淀成为我国社会的宪法之殇。对农民和市民的基本权利和身份地位进行宪法性同构,是城乡发展一体化的宪法基点。政府角色与功能的宪法定位,直接关系着城乡发展一体化的路径选择。

   关键词:  城乡发展一体化;立宪主义;宪法基点;宪法路径

    

   城乡发展一体化是解决“三农”问题的现实选择与根本途径,具有超越于政策选择与经济考量之上的特殊的宪法价值和意义。推进城乡发展一体化的过程应当是践行宪法精神与原则的过程,在这一过程中,需要通过宪法理念的弘扬与更新,来凝聚全社会的共识、弥合社会阶层的对立与断裂;需要通过宪法制度的变革与完善,来引领社会发展的方向并为构建新的社会政治法律秩序提供坚实的法治保障。

    

   一、城乡二元结构的宪法之殇

   从人类社会的现代化进程来看,无论是发达国家还是发展中国家都曾经有过城乡关系非协调发展的失衡状态。上个世纪六十年代,荷兰经济学家伯克认为19世纪的印尼是一个典型的“二元结构”社会,从而最早明确提出了“二元结构”的概念。美国经济学家刘易斯则揭示了发展中国家二元经济结构的表现形式和特征,并此基础上建构起了一种全新的经济发展理论模型。此后,众多学者对二元结构进行了深入和广泛的研究,并延伸出了二元技术结构论、二元组织结构论、地理二元结构论等新的研究领域,这些理论把现代化过程与传统农业向现代工业的结构转换联系起来,从宏观角度探讨发展机制和发展道路等一系列基本问题,丰富和深化了对发展中国家经济结构与社会发展的认识。[1]自上世纪八十年代二元经济论被引介到我国后,在学术界产生了广泛影响,并促成人们往往基于经济学、社会学的立场,来探讨我国城乡二元结构的成因及其消解之道。

   然而,上述理论对我国经济社会结构的解释力是有很大局限的。因为,我国当下的城乡二元结构不仅表现为现代工业与传统农业的并存,同时也表现为城市社会与农村社会的并存;不仅表现为城乡发达程度的悬殊,同时也表现为社会精神和利益格局的断裂。更重要的是,我国的二元结构在很大程度上并非经济社会发展过程中自然而然的现象,而是人为的非理性因素所致,有着深刻的政治根源并已积淀为我国社会的宪法之殇。

   新中国成立后,我国实行的社会发展模式带有浓郁的强国家主义色彩,城乡二元结构是这一政治哲学和发展模式的衍生品。在工业化初期,如果仅仅依靠弱小的工业部门来筹集发展资金只能是杯水车薪,规模巨大的农业经济自然成为资本积累的重要来源。在不具备市场性资源转移的条件下,就需要依赖政策性的资源转移手段,即通过统购统销、价格剪刀差等方式来把农业剩余转化工业积累。这样一种政府主导的工业化模式,使我国在很短时间内成功地建立起了完整的工业体系,但也逐步形成了一种刚性的二元结构,农业成为国民经济的薄弱环节,农村成为国家和社会的边缘地带,农民成为社会结构中的弱势群体。

   为了保持低成本的工业化进程,国家陆续推出了一系列的配套制度从而不断强化着城乡之间的差异与分割。其中,最典型的就是1958年颁布的《户口登记条例》。该条例不仅确立了严格限制人口自由流动的城乡分离的户籍制度,而且以下位法的形式使1954年宪法所确立的公民的“居住和迁徙自由”几乎被剥夺殆尽,“公民在法律上一律平等”的宪法原则也几乎形同虚设。而对于下位法的这一违宪之举,宪法竟然一直保持沉默而听之任之。这从一个侧面折射了1954年宪法的尴尬命运和宪法实施的苍白无力,并成为整个社会的不可言之痛。以户籍制度为基础,城乡之间在治理体制、经济形态、社会组织、财政投入、公共服务等方面形成了一系列差别化甚至是歧视性的制度安排。这不仅形成了“以农补工、以乡养城”的经济格局,而且形成了利益天平严重倾斜的二元结构,致使城乡关系严重失衡、城乡分化不断加剧,整个社会被撕裂成了城市和农村两个壁垒森严、利益悬殊的两大阶层。

   改革开放之后,我国城乡关系中开始注入市场因素,一系列调整城乡关系的政策和措施渐次出台,农民的正当利益得到一定程度的认可和尊重。尤其是进入新世纪以来,一系列强农惠农富农的重大政策和措施密集出台,由此使得失衡的城乡关系得到了一定程度的矫正,城乡二元结构已经开始松动并正在朝着符合宪法精神的方向改变。

   但是,由于利益格局的强大惯性、市场机制的自发作用,以及各种矛盾与问题的长期积累,城乡分割的局面尚没有发生彻底改变,二元结构的制度坚冰仍然未能从根本上打破,在一些领域甚至被进一步固化和叠加。[2]例如,虽然随着统购统销的废止和农产品流通的市场化,通过农业剩余来支持工业的比重大幅下降,但通过提供廉价劳动力和资金、土地等资源的方式支持城市化和工业化的比重却急剧攀升,农村的生产要素和资源要素在进一步向城市转移和集聚。虽然那些冲破户口藩篱进城务工的农民为城市发展做出了巨大贡献,但他们并没有取得市民的身份,而往往成为“亦工亦农、亦城亦乡、颠沛流离、候鸟一般的‘两栖人’”。[3]虽然农民的财产权及经济自由有了一定程度的保障,但城乡要素市场和价格市场的二元体制,使得农民无法作为平等的市场主体获取生产要素、参与市场交易,无法以完全的市场主体资格从事市场活动、创造和获取财富,农民的财产权利仍然受到不同程度的漠视和限制。虽然农村的民生得到了很大的促进和改善,但基础设施和公共服务建设的重点曾经在相当长的时期内一直在城市,城乡之间在就业、教育、医疗、住房、社会保障、公共服务等方面的差别,仍然以不同的形式在延续。虽然平等选举权的实现在我国民主政治进程中具有重大意义,但由于农民的组织化程度相当松散,占有的公共资源非常稀缺,政治参与能力与水平亟待提升,致使其在表达和捍卫自己利益的过程中往往表现得力不从心,甚至存在着整体性的“失语”现象,从而使得农民在利益博弈过程中总是处于被动的弱势者地位,并使整个社会陷入一种结构性的不公平状态之中。

   总之,城乡二元结构已不仅仅是一个经济学、社会学的范畴,更是一个宪法学的范畴,问题的关键不在于农村经济的落后与生存状况的差强人意,而在于农民所遭受的各种制度上不公正对待和身份上的不平等地位,以及由此所造成的权利的贫困和缺失。城乡之间的鸿沟成为吞噬公民宪法权利的综合病灶,使农民的权利受到综合性减损,由此成为构建和谐社会的内伤和民主法治建设的反讽。为此,在解决城乡二元结构的思路中,必须注入宪法的价值元素和制度因子,自觉地把农民的全面自由发展和全社会的整体进步与和谐有机地统一起来,真正以人为中心、为目的去思考社会发展的本质和意义,着力使宪法原则与理念融入进社会发展进程之中,从而使中国社会在更高层次上实现现代化的目标。

    

   二、城乡发展一体化的宪法基点

   在任何一个国家的现代化进程中,消除二元结构、实现城乡均衡发展,都是社会进步的基本标志和必由之路。近年来,我国不仅在统筹城乡经济社会发展方面做了不懈的努力,而且形成了一系列影响深远的新思想新理念,尤其是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)深刻认识到:“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。”并强调“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径。”由此把破解城乡二元结构、推动城乡发展一体化推到了全面深化改革的前台,开启了统筹城乡发展的新纪元。

   宽泛地说,城乡发展一体化是指通过在制度供给、资源配置、政策安排、生活方式与意识形态等方面的同质性构造,实现城乡两个具有不同属性的经济社会单元和人类聚落空间,在一个相互依存、良性互动的状态中高度融合、协调发展、共同繁荣。从宪法学的视角来看,城乡发展一体化旨在对农民和市民的基本权利和法律地位进行宪法性同构,使农民与市民具有平等的社会身份和法律人格,享有平等的权利自由和制度保障。这是城乡发展一体化的关键与核心,也是城乡发展一体化的宪法基点。

   作为一个含有价值判断色彩的宪法学范畴,“平等”具有深厚的思想渊源和文化底蕴。在人类社会超越了身份制、等级制的历史阶段之后,平等权作为一项基本人权,获得了一种普遍的道德正当性。虽然,每个人的具体情况千差万别,但他们都应该具有独立而平等的人格,都应该在法律上受到平等的尊重和对待。同时,立宪国家的政治合法性就是建立在具有平等地位的公民个体的同意之上,对公民权利的平等保护是国家权力的起点和归宿。

   随着政治实践的嬗变流转,现代宪法理论已超越了对形式平等的关注而强调对实质平等的追求。在不公平的社会现实中,为弱者提供机会或利益的差别性特殊补偿,帮助其改变不利处境,以纠正单纯形式平等所可能造成的事实上不平等,是实质平等的价值所在。然而,实质平等并不是对形式平等的否定或取代而只是补充与发展,机会平等是一种最低限度的公平诉求,“在大多数情形下,现代国家的宪法保障限于机会平等。”[4] 在城乡发展一体化进程中,强调机会平等、起点平等具有十分重要的现实意义。正是由于农民背负着“身份的枷锁”而无法获得公平的竞争机会、发展机会,无从平等地接受教育、谋取职业、创造财富、享受福利,无从平等地参与现代化的进程、分享社会发展的成果。而且,这种起点上的不公平,不仅凝固了社会结构的开放与流动,窒息了社会发展的生机与活力,甚至形成了可怕的代际传递性,使农民的后代可能不得不继续承受这种因“出身”而带来的不平等命运。可以说,机会公平、起点公平是最简单、最朴素的公平,但对改变农民的身份和命运来说,又是最重要、最基础的公平;如果连这样一种形式上的平等都无法实现的话,如果连平等的竞争机会都没有的话,结果平等、实质平等便无从谈起。

   要实现机会公平、人人平等,就必须消除对农民的身份性歧视,打破农民和市民的身份界限,废除各种形式的身份等级制度。在城乡二元结构中,农民所受到的歧视性待遇,既有来自于立法上或制度本身的直接规定,也有在实施与适用过程中出现的歧视现象或歧视效果;既有基于“家庭出身”的不正当“根据”,也有迁就“现实”的不合理因素。而其中备受关注、饱受诟病的就是户籍制度。尽管近年来各地在户改方面已经有了不少的尝试与努力,但户籍制度改革的迟滞效应仍然相当突出和明显,二元社会结构的坚冰依然未能打破。《决定》对户籍制度改革做了全面部署与安排,强调要“创新人口管理,加快户籍制度改革”,并强调要“推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”这为全面深化户籍制度改革提出了科学可行的改革思路和目标,同时也提出了农民的市民化这一宪法层面的关键问题。的确,户籍制度改革不仅仅是一项具体的改革措施与任务,更涉及到农民与市民的身份同构问题。当然,从长远来看,城乡发展一体化所要解决的不仅仅是让进入城市的农民成为市民,以及给予进入城市的农民以市民的平等待遇,而是要让所有的农民和市民除了居住地域和职业的不同之外,而不再有任何身份上的差别和歧视。

平等权在整个宪法权利体系中具有基础性和统领性的意义,如果这项权利缺失或虚置,将会产生惊人的蝴蝶效应,其他权利无论设计的多么美妙,其在现实生活中的保障与实现都将会大打折扣甚至会形同虚设。实际上,我国宪法对公民的基本权利并没有做出差别性的规定,但由于在权利的具体保障与实现中,平等的精髓有时被有意或无意地疏忽和抽掉了,在这种情况下,宪法上的公民权利条款难免会成为具文。同时,需要注意的是,平等权并不是一项独立存在的“额外”权利,而只是权利的一种保障形式。[5]如果一项“权利”尚未被宪法或法律所确认,那就不存在对该权利的平等保护问题。(点击此处阅读下一页)


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