返回上一页 文章阅读 登录

苗连营:城乡发展一体化的宪法学思考

更新时间:2014-06-26 22:26:06
作者: 苗连营  
从这个意义上讲,平等权可以理解为是一项抽象于其他权利之外的权利保障原则,其对各项权利条款的设定与实施都有拘束与指导意义。因此,平等权的规范效力应当以某种权利的现实存在为前提,在权利体系自身存在疏漏或空白的情况下,平等权的效力范围自然会相应缩减。应当看到,城乡发展一体化不仅使我国公民既有的宪法权利找到了现实根基,而且,新的权利诉求也在不断萌芽。但是,一些重要而急迫的权利尚未被纳入宪法权利体系之中,由此而所可能带来的掣肘也令人担忧。这就需要不断完善宪法权利类型,让各项权利的享有与行使能够有明确的宪法规范载体。其中,最典型者如迁徙自由。对于迁徙自由在破除城乡二元结构方面的独特意义,学界已做了相当深入的研究;恢复宪法关于迁徙自由规定的呼声一直不绝于耳,但迄今为止立法层面对此尚未有积极的回应。迁徙自由不仅仅是人的自由流动问题,更关乎着农民能否摆脱身份束缚而赢得应有的尊严与价值,关乎着择业自由、经济自由、政治选择自由、全面发展的自由能否得到充分实现。同时,迁徙自由入宪,可以为从宪法层面审视相关制度的合宪性提供最高的判断标准,从而为户改的全面深化提供根本的规范依据。

   对平等权的呼唤,来自于对人格尊严的珍视,对人的主体性的尊重。主体性包括人的自我意识、独立自主、自由意志、道德自律、人是目的等内容,[6]它要求每个人都能成为独立、自治、平等的道德主体。城乡发展一体化的关键同样是农民主体性的真正确立,“对农民而言,其最需要的是主体性。”[7]确立农民主体性的宪法学意义在于,使农民能够从自身的主体地位出发,进行自我决定、自主选择、平等发展;能够作为城乡一体化的实践主体,有效地参与到社会过程之中以表达和捍卫自己的利益诉求,而不再仅仅是规则的对象和被管理与动员的客体。同时,农民主体性的确立为多元主义宪法文化的实质性形成以及法治建设的稳步推进,提供着必要的历史前提和社会基础。

   总之,城乡发展一体化坚持以人为本、“推进以人为核心的城镇化”,强调赋予农民主体地位,充分保障农民的各项权益,着力让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,这体现了对人性的深层呼唤和对人的价值的尊重,彰显着“尊重和保障人权”的宪法原则与人文关怀,从而成为我国社会发展的基本内容和时代主题。

    

   三、城乡发展一体化的宪法路径

   在宪法关系中,国家权力、政府职能作为与个人权利、社会福祉相对应的一极,始终是宪法理论与实践所关注的焦点。在城乡发展一体化进程中,政府角色与功能的合理定位,同样是一项艰巨而复杂的法治作业,并关系着城乡发展一体化的路径选择。虽然不同国家的二元结构转向一元结构的模式不同,策略的背后并没有一套绝对的规则可循,但任何一种模式都与政府发挥作用的程度和方式直接相关。

   早期现代化国家的二元结构,往往是在市场机制的作用下经过漫长的历史过程而自然消解的,政府这只“看得见的手”基本上置身事外。但后期发展中国家已不具备这些历史条件和国际环境,且大都面临着加速工业化的巨大压力。为克服市场失灵造成的资源配置弱化,有学者将凯恩斯理论引入二元结构框架中,主张应引入政府干预,以满足结构转换的需要。[8]在我国,由于城乡分割的市场体系还没有根本改变,市场机制发挥作用的领域和程度还相当有限,政府在就更应该发挥主导性作用、承担起相应的责任。尤其是考虑到我国政府在历史上和现实中都是各项规则制度的制定者、实施者,无论是消除城乡二元结构,还是推进城乡发展一体化,制度安排和政策导向在其中都有着基础性和决定性的意义。

   虽然城乡二元结构已经发生了明显变化,但形成二元结构的关键性体制因素依然存在,一些深层次的制度障碍尚未取得突破。因此,政府的首要职能应该是加快完善健全城乡发展一体化体制机制,彻底改革或废除导致城乡二元结构的制度措施,尽快实现城乡在制度供给和权利保障方面的同质性建构。城乡发展一体化的过程实质上是利益格局重新调整的过程,政府对利益进行公平的制度性分配是形成和谐有序的利益结构的前提,而这则有赖于在源头上进行公正合理的制度安排与规则设计。只有在制度正义的基础上,才能实现权利公平、分配公平,进而形成一种融洽互惠的利益关系。因此,应当在社会价值体系中真正嵌入公正观念,让宪法上的平等原则和理念在公共政策和制度安排中发挥基础性的作用。

   在城乡发展一体化过程中,对政府能力的期待,除了体制变革与创新方面的原因外,还在于改善与促进民生的现实需要,这突出表现在农村公共产品和公共服务的供给方面。改革前,我国的资源配置主要由行政主导而非市场化配置,农村公共产品供给不足、公共服务滞后。在改革初期,农村公共服务、社会保障仍然被严重忽视。[9]近些年来,国家积极调整国民收入分配格局和城乡利益关系,基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村,由此使得农村公共服务供给机制发生重大变革。但由于历史欠账较多,城乡公共服务不均等的状况尚未发生根本改观,甚至在政府应当积极“有为”之时,还存在着“缺位”、“弃位”或者自我克减责任的现象。为此,《决定》特别强调:要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,统筹城乡基础设施建设,推进城乡基本公共服务均等化。因此,建立“有为”政府,充分发挥政府在促进经济发展和公共福祉、提供公共产品和服务方面的积极作用,是城乡发展一体化中极为重要的宪法课题。

   在当代中国的历史场景中,一方面人们希望政府能够积极“有为”,但另一方面强调有限政府原则、防止国家权力的恣意与滥用这一古典立宪主义的核心理念,仍然是一个未竟的话题。这不仅是由于我国传统文化中存在着根深蒂固的国家主义传统,“有限政府”的理念远未成为社会共识,市场经济的发育还不成熟,更重要的是,我国城乡的二元性以及农民所受的种种歧视,在很大程度上就是公权力直接塑造和安排的一种社会结构。正是由于国家权力过多地介入和干预社会经济领域,极度压缩了农村社会的自治空间和基本利益,并最终积淀为顽固的制度性症结。虽然自改革开放以来,国家开始向社会放权,农村的生机与活力开始获得释放。但在市场化的进程中,政府仍然掌握着过多的资源并拥有强大的支配权、调控权;在实践中,违背农民意愿、侵犯农民权利的现象仍时有发生。例如,受经济利益的驱动,城镇化在某些地方演变成了运动式的旧城改造、新城建设和圈地运动,农民不仅难以分享农地向非农地转化过程中所产生的巨额增值收益,而且其正当财产权益也常常遭受侵害。因此,建立有效的权力监督制约机制,警惕和防范权力的越位和滥用,发挥市场在资源配置中的决定性作用,减少和避免政府的不适当干预,仍然是城乡发展一体化中不可逾越的历史阶段。由此也决定了调谐政府“有限”与“有为”这两个命题和目标之间的对立和矛盾,实现二者之间的有机统一和平衡,是我国城乡发展一体化进程中必须同时面对和完成的立宪主义使命。

   总之,城乡发展一体化既涉及到社会结构和政府职能的转变,也涉及到价值观念和制度安排的更新。它不仅真实记录着中国社会发展演变的历史脉络,也生动演绎着我国法治建设的曲折历程。只有将之纳入立宪主义的总体思路之中,确立起与社会进步相适应的宪法观念体系和规范秩序,才能使美好的愿景转化为实实在在的制度建设和社会实践。

    

   注:本文为作者授权发布的原版,正式发表版本有删改,引用请以正式发表版为准。

    

   注释:

   [1]参见刘志广:《中国经济结构理论研究述评》,《上海行政学院学报》2003年第3期。

   [2]参见胡鞍钢、马伟:《现代中国经济社会转型:从二元结构到四元结构》,《清华大学学报》2012年第1期;郑杭生:《城乡一体化与同城化齐举并进》,《红旗文稿》2013年第20期。

   [3]徐贲:《城市化和公民权利》,《新京报》2011年2月19日。

   [4]张千帆:《宪法学导论》,法律出版社2008年版,第491页。

   [5]张千帆:《宪法学导论》,法律出版社2008年版,第490页。

   [6][德]康德:《道德形而上学探本》,唐钺译,商务印书馆1957年版,第60页。

   [7]江国华:《从农民到公民—宪法与新农村建设的主体性视角》,《法学论坛》2007年第2期。

   [8]参见郭勇:《经济发展:从二元结构到三元结构》,《湖湘论坛》2004 年第3期。

   [9]例如,根统计,1991-2008年,我国城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍。转引自张雯丽、沈贵银:《扩大农村内需有何对策?》,《红旗文稿》2013年第19期。

    

   苗连营,郑州大学法学院教授。

   来源:《法商研究》2014年第3期

  


爱思想关键词小程序
本文责编:frank
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/75792.html
收藏