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马骏:硬化地方政府预算约束具备可操作性

更新时间:2014-06-23 23:17:31
作者: 马骏(央行) (进入专栏)  

  
能否硬化地方政府预算约束,是“是否应该允许地方独立发债”的决定因素之一。我的看法是,通过发展市政债市场和一系列配套改革,地方政府的预算约束是可以硬化的,而且这些改革已经具备了相当的可行性。

   从国际经验来看,不少国家都经历过地方政府预算约束逐步硬化的过程。比如,巴西在2000年之前,曾经由于地方债务问题多次爆发危机并波及银行,全国政府债务占GDP比重不断上升。 巴西在2000年通过了财政责任法,此后在2002-2008年之间,公共债务占GDP的比重下降了十几个百分点,下降的很大一部分来自于州政府的层面。从我国国有企业改革的经验也可以看到,80年代多数国有企业都面临严重的软预算约束,依赖政府补贴过日子。许多国企上市之后,透明度上升,其预算约束虽然仍有欠缺,但比80年代有了明显改善。这些例子表明,预算约束是可以通过改革得到硬化的。关键是如何改革。我上个月在上海论坛上讲了,可以从八个方面来硬化预算约束,这里我不详细重复,但简单说几个要点和回应一些有争议的问题。

   一、 关于立法规定地方债务上限。国外的普遍做法是通过在全国或地方层面的立法规定地方债务上限。以巴西的“财政责任法”为例,该法规定市政府公共债务余额不得超过经常性财政收入的120%,并明确规定了对违反财政责任法的官员的具体惩罚条款(包括坐牢)。 去年以来,我国的一些省市也发布了对本级或下级政府负债的上限规定。比如,安徽规定,债务率超过100%且下一年度偿债率超过20%的地区,不得新增债务余额。广州、浙江、广西等地也做了类似的规定。这些情况表明,一些地方政府在加强自我约束方面正在做比较严肃的努力。

   二、 关于地方政府资产负债表。要求地方政府,尤其是独立发债的地方政府编制和公布资产负债表对提高地方财政透明度有重要意义。另外,这项工作的难度也没有像有些人想象得那么大。实际上,省级政府都已经做了试编的工作,我估计在不远的将来就可以总结经验,发布对下级政府编制资产负债表的指引。我带的研究团队在2010-12年试编过国家和地方的资产负债表,难度稍大的问题包括资产负债表的口径问题和资产估值问题,但都不是解决不了的。我认为,总的口径可以参考审计署对地方负债的调查口径,政府资产的口径的确定应该考虑可变现性,暂时可以不考虑难以变现的土地和自然资源。

   三、 关于评级机构。评级的一个重要功能是用统一的标准对不同地方政府的财政稳健性和透明度进行评判,稳健性和透明度较差的地方政府所得的评级当然就较低,从而面临改善的压力。另外,评级在很大程度上决定了市政债的融资成本。为了追求较高的评级和较低的融资成本,地方政府必须要增加透明度和加强其财政纪律。当然,不少人会对评级公司能否提供公正的、独立的评级表示怀疑。对这个问题,也要从动态的、改革的角度来看。比如,监管部门应该比较严格地控制评级公司的资质,要求评级公司在评级流程、方法和结果披露方面增加透明度,对披露不达到规范的做法要有惩罚的措施,对可能出现利益冲突的情形要有较细致的监管办法。

   四、 关于债券市场的作用。在地方债(市政债)的发行和二级市场交易过程中,都要产生对地方政府提高透明度的压力。比如,在发行过程中地方政府面对投资者的路演、二级市场价格波动时市场要求地方政府解释原因等等,都是债券市场约束地方政府行为的具体机制。有争议的问题是,市场价格(利率)能否反映地方政府的财政透明度?我的一个助手用800多个城投债的数据所做的定量分析表明,地方政府的财政透明度也与城投债发行利差显著正相关,表明地方政府的财政透明度越低,市场投资者由于不了解当地政府的财政情况,会要求更高的投资回报率以弥补其承担的风险,相应的该地发行的城投债发行利差会越高。从这个意义上讲,这个市场机制已经在发生作用了。

   五、 关于风险预警体系。在单一制政体,上级政府对下级政府的风险预警会起到约束地方过度负债的作用。一个典型的预警体制是,上级政府根据风险指标,将下级地方政府的财政状况分类为绿灯区、黄灯区和红灯区。绿灯区为财政稳健的地方政府,上级不作特别干预;黄灯区为有风险的地方政府,上级给予警告;红灯区是接近危机的地方政府,上级需要强力干预,包括撤换其主管财政的官员, 并禁止举债。关于这种预警体制所涉及的指标,从国际经验来看,可以包括债务率、偿债率以及与应付款、财政赤字、流动性资产相关的指标等。我十几年前在世界银行工作期间,曾带世界银行的一个专家小组与财政部合作研究了一个中国地方财政风险的预警指标体系,当时没有公开用,但参与设计的实际经验表明,搞这么一个指标体系并没有想象的那么难。

   六、 关于债务可持续性预测。应该要求独立发债的地方政府编制滚动预算,并做中长期的债务可持续性预测。这项工作在国外已经是标准的财政分析,可以将现行政策导致的未来债务压力显性化,从而增加对当前负债的约束力。现在各地都已经开始做滚动预算,在此基础上可以扩展为债务可持续性的分析模型。我在《中国国家资产负债表研究》一书中专门写了关于此模型的一章,从技术上来讲并不难。有关部门可以将预测模型做成模板,对地方政府进行培训,就可以操作。最近,也已经有民间的研究机构开始为地方政府提供债务可持续分析的技术帮助。

   总体来说,硬化地方政府的预算约束并不是一个抽象的东西,而是可以由一组十分具体的、可操作的改革来实现的。这些改革的准备都已经在进行中,技术难度也没有一些人想象得那么大。

   中国人民银行研究局首席经济学家 马骏

   (本文为作者在2014年6月9日“地方政府性债务管理体制改革”座谈会上的发言)

  


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