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赵子建 宋世明:实施大部门制的五大认识误区

更新时间:2014-06-19 06:23:45
作者: 赵子建   宋世明  
为什么需要顶层设计?中国是单一制的国家,各级政府的组织架构具有高度同质性;同时,中国政府之间关系具有鲜明的“条块体制”特征,“条干预块”,是“条”履行职能的惯性方式;个别地方政府组织架构的优先调整,必然带来上下级政府之间部门对应的脱节,出现一些彼此不适应状况。因此,需要加强大部门制的顶层设计,统筹协调、整体推进、督促落实;需要对实施大部门制的价值、目的、目标、路径进行超前设计。为什么需要摸着石头过河?对中国而言,实施大部门制并没有现成的道路可走,没有现成的经验可搬,改革者与被改革者还缺乏广泛达成的共识,社会各界对实施大部门制的成效还缺乏足够信心。因此,鼓励有条件的地方先行先试,“摸着石头过河”,可以吸取教训,总结经验,少走弯路,标杆示范,凝聚共识,增强信心,探索出一条中国特色积极稳妥实施大部门制的成功之路。

   实施大部门制的价值、目的、目标,是顶层设计就应该解决的问题。“摸着石头过河”,是探索实施大部门制的具体途径、方式、方法。价值、目的、目标是“摸着石头过河”的导航仪,为“摸着石头过河”指明方向;“摸着石头过河”是实现价值、目的、目标的定位仪,为实现价值、目的、目标及时提供信息反馈。导航仪与定位仪必须密切衔接。只有“摸着石头过河”,没有顶层设计之后的及时跟进,先行先试大部门制的地方长期孤军深入、孤立无援,先行探索可能就会渐行渐弱。只有顶层设计,没有“摸着石头过河”,顶层设计也可能曲高和寡、纸上谈兵。自2007年党的十七大提出“探索建立大部门体制”以来,中央始终主张地方先行先试,“摸着石头过河”,但在中央层面并没有实施大部门制的顶层设计。2013年9月 15日《中共中央 国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》继续强调“结合地方实际,稳步推进大部门制改革”。“各级政府要从实际工作出发,大胆创新,在更大范围、更多领域综合设置机构。特别是在市场监管、农业农村管理、交通运输、城市规划建设和市政管理等领域,加大机构和职责整合力度。”“实行综合设置机构的地方和部门要总结经验,不断深化改革,探索完善综合设置机构的有效运行机制。”我们应尽快结束2020年前中国行政体制改革有顶层设计,但实施大部门制缺乏顶层设计的局面。

   第二,从中国行政体制改革的既定部署与基本走向来看,目前大部门制先行先试地方遇到的困难会逐步得以克服。先行先试地方普遍遇到的困难有两个:一是,上级政府部门可凭借专项转移支付、各种达标评比等公共资源干涉下级地方政府部门设置;二是,先行先试地方与上级对接的部门相对较多(如顺德社会工作部对接上级14个部门),相关会议、汇报应接不暇。从中国行政体制改革的既定部署与基本走向来看,上述两个问题会逐步得以克服。2013年3月17日开始实施的《国务院机构改革和职能转变方案》与2013年9月15日下发的《中共中央 国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》,可以视为中国行政体制改革的既定部署;2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对中国行政体制改革又做出了一些全新部署,可以视为中国行政体制改革的基本走向。

   2013年《国务院机构改革和职能转变方案》明确指出,“完善财政转移支付制度,大幅度减少、合并中央对地方专项转移支付项目,增加一般性转移支付规模和比例。将适合地方管理的专项转移支付项目审批和资金分配工作下放地方政府,相应加强财政、审计监督。”“除法律、行政法规或国务院有明确规定的外,其他达标、评比、评估和相关检查活动一律予以取消。”《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又进一步部署,“清理、整合、规范专项转移支付项目,逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,严格控制引导类、救济类、应急类专项,对保留专项进行甄别,属地方事务的划入一般性转移支付。”[7]上述部署的改革任务是2020年以前必须完成的,因此,先行先试地方遇到的第一个困难至少会降低难度,甚至有望彻底解决。

   2008年以前各级政府机构设置的基本格局从来就是上多下少,历来存在下级对接上级部门较多的问题。只不过先行先试地方对接上级的部门更多而已。根据《中共中央国务院关于地方政府职能转变与机构改革的意见》(中发[2013]19号文件)规定,自治区工作部门不超过40个,规模小的省、自治区不超过35个,直辖市不超过45个。大城市政府工作部门不超过40个,中等城市不超过32个,县级政府根据县情,按14-22个左右掌握。因此,“以少对多”可能是短时间内很难改变的中国行政体制纵向架构基本特征。当前,为了减少对接过多带来的问题,应在两个方面下工夫:一是,不要让先行先试地方孤军深入的时间过长,上级政府要及时跟进实施大部门制。二是,上级政府要切实改进与创新工作方式,改变以会议落实会议、以文件落实文件的推行方式,将下级政府从文山会海中彻底解放出来。

    

   误区之五:国外大部门制的通行做法可以涵盖中国实施大部门制的个性

   大部门制是市场经济发达国家摸索的体制模式,我们的实践尚处于起步阶段。2007年10月15日至2013年底,研究国外大部门制的论文与文章共有近百篇,这些文献一个突出的倾向是,试图用国外大部门制的通行做法涵盖中国实施大部门制的个性,淡化了中国实施大部门制的特定内容与特殊方式。即介绍与分析了国外实施大部门制的共性与个性,但很少深入分析中外大部门制的共性与个性;介绍了国外实施大部门制的通行做法与有益经验,但很少分析现阶段中国实施大部门制的特殊性。[8]我们认为,中外实施大部门制具有共性,但中国实施大部门制也有其独特个性,国外大部门制的通行做法无法涵盖中国实施大部门制的个性。

   第一,中外大部门制存在共性。我们必须承认中西方的大部门制具有共性,正是这些共性规范了我们实施大部门制的基本内容。世界上实行市场经济的国家绝大部分实行大部门制,这是一个基本事实。那么,中外大部门制的共性有哪些?

   一是组织架构的基本构成要素及其功能有相似性。大部门制的组织架构基本上包括核心化的行政决策中枢、综合化的政府组成部门和专门化的执行机构。核心化的行政决策中枢重在动议、审定、决断战略决策。政府组成部门重在统一行业的标准、规划、公共政策。以中央政府为例,发达国家政府组成部门相对较少。OECD国家的内阁成员平均19名,内阁部门平均18个。执行机构主要从事具体行政行为。执行机构设置一般有两种形式:一种是独立于内阁部门的执行机构,如美国在内阁部之外,设立了61个独立机构。新加坡在内阁部之外,还有57个法定机构。另一种是内阁部归口管理的执行机构,如瑞典设立了109个部门管理但相对独立的执行机构。

   二是实现决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约的运行机制有共性。尽管实现的具体方式有差别,但决策科学、执行高效、监督有力是国外和中国实施大部门制运行机制的共同追求。就政府总体而言,决策权、执行权、监督权是在大部门体制基本构成要素之间配置。行政决策中枢主要就政府战略决策做出决断,属于价值指引下的一揽子式资源配置;政府组成部门主要制定职权范围内的公共政策,属于行政决策中枢决策导引下的执行性决策;执行机构主要是依法执行政府或组成部门决策。就一个大部门内部而言,既存在决策权与执行权一体化的状况,也存在决策权与执行权相互制约与相互协调的状况。如,美国的内阁部与内阁部在地方的派出机构、英国的内阁部与内阁部归口管理的执行局、瑞典内阁部与部门归口管理的执行局等,就属于典型的大部门内部决策权与执行权相互制约又相互协调的状况。

   三是实施大部门制所依托的支撑条件具有共性。支撑条件是实施大部门制必须依托的客观基础,大部门制是建立在客观基础之上的上层建筑。实施大部门制的支撑条件,可以分为经济、社会和政治三个维度。其一是经济条件。市场经济为实施大部门制提供物质基础,而实施大部门制为市场经济提供组织支撑。凡是搞计划经济体制,现代意义上的大部门制都不可能建立起来。1981年苏联设置64个部委,其中56个是经济部门。1981我国国务院有100个部门,其中52个部委是专业经济部门。其二是社会条件。社会需求强度会从根本上决定实施大部门制的优先领域以及实施进度。上世纪70年代,美国政府整合了8个部门的职能成立了运输部,其背后的真正动力,就是当时部门割据的交通管理体制使得交通事故居高不下的社会压力。其三是政治条件。政治家和立法机关的强力推动,是行政权力重新配置的先决条件。推进实施大部门制的快慢缓急,最后的成功与失败,从某种意义上讲,政治家和立法机关的推动力度,才是真正的、根本的区别。

   第二,中国实施大部门制也有其独特个性。在承认中外实施大部门制存在共性特征的前提之下,我们还必须对中国实施大部门制的个性给予充分的关注。“每一个国家都包含着许多历史事件、创伤、失败和成功的结果。这些结果反过来创立了特殊的习惯、风俗、制度、行为方式与世界观。人们不能认为公共行政能够摆脱这些条件作用的影响,或者认为它能够以某种方式独立于和隔离于它在其中发展起来的文化环境和社会环境。”[9]那么,中国实施大部门制的个性有哪些?

   一是“底色”不同。中国与其他国家在行政体制上存在一些根本性的区别。首先,中国行政权力是双载体。政府及其部门并不是唯一的行政权力主体,党委部门也是拥有行政权力的主体之一。[10]其次,从实践上来看,中国行政领导体制不是单纯的首长负责制,而是首长负责制与分管领导体制并存的领导体制。“国务院实行总理负责制。总理领导国务院工作。副总理、国务委员协助总理工作。”(《国务院组织法》第2条)中国各级政府副职实际上具有各自分管领域,这一点与绝大部分国家政府有本质区别。

   二是现实基础不同。中国当前尚处于经济社会全面转型的发展阶段,与发达国家相比,中国现阶段实施大部门制的现实基础仍有一定差距。首先,市场经济的成熟程度还不够,市场在资源配置中的决定性作用还没有落地生根,政府直接干预微观经济依然过多,生产要素市场发展依然滞后。其次,社会组织培育发展不足与规范管理不够问题并存,难以有效承接政府转移的职能。在美国每197个人中有一个社会组织,印度每400个人中有一个社会组织,而在中国,每2967个人中才拥有一个社会组织。再次,中国社会主义民主的实现程度需要进一步提高,对权力运行的制约与监督还要进一步强化。

   三是历史使命不同。国外实施大部门制都是在特定历史条件下为了解决特定的现实问题。有的是为了加强行政领导权,如美国;[11]有的是为了减少部门职责交叉,如英国;[12]有的是为了彻底结束部门割据的状态,试图走出经济长期停滞的困局,如日本。而中国实施大部门制肩负着独特的历史使命,即为五位一体的建设(经济建设、政治建设、社会建设、文化建设、生态文明建设)提供组织保障与支撑。

   第三,中国实施大部门制既要建设一些共性的内容,也要充分考虑一些特定的内容、方式以及风险。中国实施大部门制需要建设的共性内容主要有:一是当前国务院及各级地方政府的组成部门还有进一步压缩的空间。二是应积极探索并尽快明确“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”的实现形式。在中央政府层面,应进一步明确国务院与各组成部门之间的决策权边界;理顺国务院直属机构与相关部委之间的职责关系;应按决策权与执行权相互分离与相互协调的要求重新规范部委与部委管理的国家局之间的关系。在地方政府层面,也应积极探索多种实现方式。三是当前应全面深化经济体制改革,使市场在资源配置中起决定性作用;应继续深入推进行政审批制度改革,推进社会体制综合改革,使社会尽快享受到更多的实施大部门制带来的好处,使社会力量获得更多的与政府协同共治的空间。

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文章来源:《中国行政管理》2014年6期
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