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李昌庚:企业国有资本出资人:国际经验与中国选择

更新时间:2014-06-18 22:35:49
作者: 李昌庚 (进入专栏)  
由国库部统一履行国有企业出资人职能,并与相关部门一起参与国有企业管理等。

  

   2、财政、预算部门下设专职管理部门,辅以各部门专业管理模式。典型国家如法国、澳大利亚、日本、巴西、印度等。法国早先是通过若干政府职能部门管理国有企业,比如财政经济与预算部、计划总署、国防部、工业部、运输部和邮电部等,其中财政经济与预算部拥有较大权力,负责管理国有企业的资产。2003年,法国财政经济与预算部下设国家参股局,履行国有企业出资人职能。澳大利亚财政部下设财产管理局,履行国有企业出资人职能。日本大藏省(即财政部)内设理财局,履行普通财产(包括国有企业在内)的出资人职能,[14]同时辅以各省厅的专业管理。巴西于1979年在国家计划预算管理部下设国有企业控制署,专门履行国有企业出资人职能。印度国有企业由政府各行业主管部门管理,各行业主管部门对国有企业既行使行业管理职能,又行使部分所有权职能。同时,财政部履行最终出资人职能。1965年成立的公营企业局隶属于财政部,参与管理国有企业,但公营企业局自身不享有国有企业所有权职能。我国台湾地区也是采取此种模式,即在“财政部”内设国有财产管理局等。

  

   3、相关政府部门下设专职管理机构,财政部充当最终出资人模式。典型国家如英国、瑞典、奥地利、韩国等。英国于20世纪70年代在政府工业部下设国家企业局(后与英国研究开发公司合并组建了英国技术集团),履行国有企业控股及其关联企业的出资人职能。同时,从20世纪七八十年代来看,英国国有企业也由各行业经济职能部门专业管理。此外,财政部对国有企业进行综合管理。瑞典于1998年在政府工业部下设国有企业局,履行国有企业出资人职能。奥地利通过公共交通与公共企业部下设奥地利工业控股股份公司,代表政府履行国有企业出资人职能等。韩国于1998年在经济企划院下设国有企业经营绩效评估委员会,履行国有企业出资人职能,改变了原来政府主管部门直接管理国有企业的状况等。

  

   4、独立设置专职管理部门履行出资人职能,辅以相关部门和财政部管理模式。典型国家如俄罗斯、中国等。苏联解体后,俄罗斯先通过联邦财产关系部专门负责国有企业管理。1997年,俄罗斯成立了国有财产管理部,履行包括国有企业在内的国有财产出资人职能。我国目前也是采取这种模式,即设立专职国资委等。

  

   (二)企业国有资本出资人的国际经验与教训

  

   1、分散管理向集中管理转变。即从过去的分散管理向相对集中管理以及“统分结合”模式转变。许多国家改变了过去多部门分割管理国有企业的状况,纷纷设立专职管理机构或授权少数部门或机构履行企业国有资本出资人职能,并由财政部门充当最终出资人角色,在国有企业管理中处于核心地位。

  

   2、普遍推行社会公共管理职能与出资人职能分离的市场原则。在市场经济社会,政府不能既充当“裁判员”又充当“运动员”的双重角色。为了保持市场中立,政府原则上应当退出市场竞争领域,这也是世界各国国有企业发展趋势。在确需国有企业存在的领域,虽然出资人职能与社会公共管理职能最终都属于政府,但在具体履职部门上实现出资人职能与社会公共管理职能分离则是国有企业管理发展趋势。

  

   3、普遍实行企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能分离原则。虽然世界各国普遍由财政部门履行企业国有资本最终出资人职能,但财政部门一般不直接履行面向市场和社会的企业国有资本出资人职能,而是通过若干中间部门、特定机构或控股公司来具体行使出资人职能,从而隔离政府与具体从事经营的国有企业之间的直接关系,缓解“政企不分”、关联交易和行政垄断等弊端。比如许多国家设立的国有企业主管机构如法国的国家参股局、巴西的国有企业控制署等、新加坡的法定机构、奥地利工业控股股份公司等。

  

   4、普遍由财政部门履行企业国有资本最终出资人职能,实现国有资本经营预算与财政预算的统一,符合国有财产的本质属性。首先,从国有企业来看,无论不设立专职管理部门,还是在财政部门或其他部门下设专职管理机构,总体上财政部门都充当了最终出资人角色,在国有企业管理中处于核心地位。

  

   5、世界各国企业国有资本出资人设置因国情而表现出各自特色。虽然世界各国总体上遵循了国有企业管理的市场经济规律,但在企业国有资本出资人及其具体机构设置又表现出各自特色。比如美国国有企业很少,故没有设置专门的国有企业管理机构;但认为政府行政事业性财产相对而言较为庞大,因而设立了专门管理机构如联邦事务服务总局等。又如有些国家国有企业在一定时期比重相对较大,故设立国有企业专门管理机构,如英国历史上的国家企业局、法国的国家参股局等。再如俄罗斯在一定时期不仅国有企业比重较大,而且还正在进行市场转型改革,故独立设置专门机构负责等。

  

   6、有些国家在历史上都曾经历过国有企业计划管理的弊端。不仅原苏联东欧等计划经济时期的国家如此,即便像法国、英国、印度等国在历史上由于受到战争、经济危机和社会主义计划经济因素等影响,也曾出现过国有化浪潮,从而或多或少地带有国有企业管理的计划经济色彩,缺乏明确或统一的国有财产出资人角色,或出资人职能与社会公共管理职能不分等问题。比如法国早先是通过若干政府职能部门管理国有企业,比如财政经济与预算部、计划总署、国防部、工业部、运输部和邮电部等。又如英国从20世纪七八十年代来看,国有企业也是由各行业经济职能部门分割管理。再如印度各行业主管部门对国有企业既行使行业管理职能,又行使部分所有权职能等。但上述国家尤其英国和法国在后来的国企改革中均实现了市场转型。

  

   三、我国企业国有资本出资人制度构建

  

   (一)企业国有资本出资人制度设计原则

  

   1、中央与地方分别所有原则

  

   笔者主张国有财产的中央与地方分别所有原则。限于本文宗旨,在此不再阐述。[15]国有企业也不例外。国有财产的中央与地方分别所有原则已是国际惯例,不仅是中央与地方分权的需要,以适应财权与事权相适应要求,而且也是降低国有财产产权主体抽象化,以便有效管理国有财产的重要手段。因此,企业国有资本出资人制度设计涉及到中央与地方各级政府关于国有企业划分归属及其出资人职能问题,而不是企业国有资本出资人最终都归属到中央政府的问题。我们一般只讨论中央政府层面上的企业国有资本出资人制度设计,地方政府依此类推,适用相同的原理和机制。

  

   2、出资人职能与社会公共管理职能分离原则

  

   在市场经济社会,政府不能既充当“裁判员”角色,又充当“运动员”角色,否则容易产生角色错位与利益冲突,容易发生“与民争利”现象。结果便是权力的腐蚀和规则的破坏,这是对法治最大的威胁。尤其是在民主法治化程度不高的国家和地区更是如此。因此,为了保持市场中立,凡是市场竞争领域,凡是能够盈利的领域,政府原则上应当退出。即便基于特殊原因,政府需要进入或暂时进入,也需经过议会审批。这便是国外国有企业设立往往需经议会审批的原因。美国是这一市场竞争理念最积极实践者之一。这也是彻底解决出资人职能与社会公共管理职能冲突的有效手段。

  

   尽管如此,任何市场经济国家都有国有财产存在。国有企业也不例外。这不仅是为了弥补市场失灵,而且对于有些国家在特定时期为了某种特定需要如产业结构调整、产业扶持、地区发展平衡等因素均需要政府主动履行“经济国家”职能。中国也不例外。国有财产公权力属性决定了出资人职能与社会公共管理职能无论如何分离,最终都归属到政府身上。但这不能成为否定企业国有资本出资人职能与社会公共管理职能分离的理由。相反,国有企业管理更需要在具体履职部门上实现出资人职能与社会公共管理职能分离的原则,以便尽可能降低国家所有权的消极因素。

  

   对于我国而言,企业国有资本出资人制度设计不仅面临着国有企业市场转型问题,而且还面临着出资人职能与社会公共管理职能分离的问题。

  

   3、企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能分离原则

  

   虽然世界各国普遍由财政部门履行企业国有资本最终出资人职能,但财政部门一般不直接面向市场和社会履行企业国有资本出资人职能。无论财政部门还是国资委或其他机构,如果集企业国有资本总出资人职能和具体出资人职能于一身,则一方面限于自身职能无力充当面向市场和社会的股东身份,另一方面容易异化出资人职能,助长国有企业之间的关联交易和“政企不分”等弊端。

  

   因此,企业国有资本出资人制度设计要将企业国有资本总出资人职能与具体出资人职能分离,既要解决总出资人问题,也要通过若干控股公司或特定机构等来解决具体出资人问题,从而相对隔离政府与具体从事经营的国有企业之间的直接关系,从而缓解“政企不分”、关联交易和行政垄断等弊端。[16]

  

   4、国有资本经营预算与出资人职能统一原则

  

   世界各国在过去很长时间都采取财政单式预算,但现在一般都采取复式预算。我国也不例外。我国过去并没有将国有资本经营预算纳入财政预算范围内,但为了适应财政预算本质要求及其国际惯例,现在已经将国有资本经营预算和政府公共预算、社会保障预算等一并纳入财政预算范围内。从企业国有资本出资人制度设计来看,一是要求国家出资企业必须实施国有资本经营预算;二是要求国有资本经营预算必须纳入财政预算范围内;三是要求国有资本经营预算必须作为出资人职能的一部分。

  

   (二)我国企业国有资本出资人制度构建

  

   关于企业国有资本出资人制度构建,学界讨论已久。有学者将之总结为最具典型的四种模式设计:一是全国人民代表大会之下设立国有资本管理委员会;二是国务院之下设立的国有资本管理委员会;三是财政部内部设立国有资本管理总局;四是在行业部门内部设立国有资本管理机构。[17]

  

   关于在行业部门内部设立国有资本管理机构的观点。这是计划经济的“条块分割”管理的思路,历史已经证明是行不通的。学界和实务界也很少有人再提这种观点。

  

关于在全国人民代表大会之下设立国有资本管理委员会的观点。比如有学者认为, 如果把经营性国有资产交给政府一并管理, 政府就会把它一起纳入财政预算的盘子, 引起决策过程和决策目标的混乱。因此, 必须建立独立于政府的国有资产管理、监督和营运体系。应该在全国人民代表大会下面设立一个与国务院平行的“国家国有资产管理委员会”, 负责管理国有资产的经营和分配及其它相关业务。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《法学论坛》2014.02
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