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王晨光:食品安全法制若干基本理论问题思考

更新时间:2014-06-16 09:28:05
作者: 王晨光  
而且在涉及领域、地域和监管机构方面呈现出分散化和碎片化的局面。例如,牛奶、肉类等初级农副产品的生产往往与个体经营联系在一起。这种状况给我国食品安全治理带来了巨大的困难。如何形成社会共治的联动体制就成为食品安全治理成败的关键。面对这种分散化和碎片化的格局,如果仅仅依靠政府机构治理,显然是不现实的。因此除了上述强化食品生产经营者的安全内控机制外,还应当调动与食品生产经营有关的机构、组织和人员的积极性,建立全社会共同治理的联动机制。

   全社会共治联动机制的中枢是政府监管机构。它负责制定食品安全标准、审批市场准入资格、监管从田间到餐桌的各个生产、流通和经营环节和全过程、监管食品生产经营的信息、防范食品安全风险、查处违反食品安全行为等,同时还应当负责建设社会共治的联动机制,确保其有效运行。政府职能部门的监管需要科学配置监管力量,“根据各监管环节、各层级要实现的功能和目标来设置机构、配备人员。要把监管资源向上游倾斜,力量下沉,增加生产加工环节的一线巡查执法力量,在源头构筑有效的监管防线。”[6]政府监管部门还需要进行有效的协调,消除部门利益、地方保护等体制束缚,实现统一监管。国务院《指导意见》明确提出:“省、市、县级政府原则上参照国务院整合食品药品监督管理职能和机构的模式,结合本地实际,将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合,组建食品药品监督管理机构,对食品药品实行集中统一监管,同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作。”[7]尽管新的食品药品监督机构已经成立,但是与形成真正统一的食品安全监管体制还有很大距离。一是农业等生产食品初级产品的领域并不在食品药品监管机构的管辖范围内,外贸海关等食品检验和查处个体食品生产经营者或小作坊的权限也不在食品药品监管机构,因此如何形成众多政府监管部门的有效合作仍然需要探索,真正形成“统一监管”的机制,并在法律上将其确立。二是我国地域广大,从中央到地方各级政府层级分明,在中央政府部门权力下放的过程中,新的国家食品药品监督管理总局也有意把一些监管审批权限下放给地方。这里确实有一定的科学规律和道理,但是权限下放也必然出现由于地方保护主义等原因而造成各地监管不统一的问题,而监管不统一又势必造成食品安全的潜在风险。针对上述现象,有必要强调建立“统一监管”制度,把主要监管职能尽可能地集中到国家食品药品监督管理总局及其地方直属机构中,在各级政府的组织领导下,形成统一的和垂直领导的食品药品监管体制。如果这一垂直的统一监管体制在当前无法建立,至少也要明确建立“监管标准”、“监管程序”、“市场准入”、“法律责任”和“执法力度”的统一。

   其次,各种食品行业协会、职业团体、有资质的监察机构等社会组织和第三方应当在政府支持下发挥行业自律、行业标准制定、行业内部监督、行业培训等作用。随着政府职能转变,一些政府承担的监管工作应转移给行业协会等社会组织来承担;政府通过支付经费或购买其服务等形式发挥这些组织的作用。这样不仅能够使得政府监管机构集中力量和精力管好政府该管的事,还能够发挥社会组织的积极性和作用,形成良性的全方位监管态势。

   其三,消费者保护协会和广大消费者群体是食品的消费者或其代表,是发现食品安全问题的众多触角。如果食品安全问题没有在市场流通等环节中被发现,他们就是最直接的受害者。因此对于维护消费者权益的诉求必须要给予高度重视并及时反馈。尽管《消费者权益保护法》赋予他们通过协商、仲裁或诉讼等途径以解决其诉求的权利,但实践中这些纠纷往往被视为个体消费者保障其权益的个案,而没有形成对相关食品安全进行监管的连锁反应。在修改《食品安全法》的过程中应当在保护个体消费者权益的基础上,更加强调食品安全监管联动机制的建设,使得消费者成为发现食品安全问题的尖兵,从而使被发现的个案触发相应监管机制联动反应,形成有效的全社会共治。

   其四,使通过非诉讼和诉讼渠道解决各种食品安全纠纷的机构,即调解、仲裁等组织和司法机关,在解决个案并通过个案推动食品安全法治中充分发挥裁判者的作用。

   如果以政府主管机构为中枢,把上述机构、组织和人员在食品安全监管中的作用有机地组合到一起,依法承担相应的监管职能,加上食品生产经营者作为主体责任人和内部监控的作用,就能够形成食品安全联动机制,形成全社会共治的体制和氛围。

    

   五、食品安全法制的基本原则

   根据食品行业的特点,食品安全法制应当遵循以下基本原则。

   1.食品安全至上原则。它要求所有食品生产经营者必须把食品安全放在高于其他诸如追求利润等目的之上,以安全性统领所有食品生产经营活动。它应当贯穿于食品安全标准的设定、生产经营者的准入、生产经营过程的监控、风险的防范和治理、纠纷处理等所有领域和活动。

   2.预防为主原则。食品安全问题一旦出现就会造成损害结果,因此预先防范可能出现的食品安全问题是最好的保障食品安全的方法。根据这一原则,应当建立食品安全风险评估制度、生产经营者内部监控机制和及时反应的安全应对等机制。

   3.食品生产经营者承担主体法律责任的原则。如前所述,食品安全是生产出来的,因此食品生产经营者对食品安全应当承担首要法律责任。具体而言,这些主体责任包括自行监控的责任、对社会公众和消费者健康所负的责任、企业社会责任、因食品安全问题产生的民事、行政和刑事责任。食品生产经营者承担主体法律责任并不意味着免除其他参与者或监管者应负的法律责任。其他参与者和监管者违反法律规范,也应当依法承担相应的法律责任。

   4.全程监管原则。它意味着监管机构应当对食品生产经营的全过程进行监管,不仅要监管生产经营的节点或结果,而且要监管生产经营的全过程;不仅要进行资料审查等静态监管,而且要对生产经营的过程进行动态监管;不仅要采用检验审批等传统手段进行监管,而且要采用信息技术等手段建立食品安全信誉体系、安全预警和责任追究等机制。

   5.政府主导和社会共治原则。它要求发挥政府机构的主导作用,发挥生产经营者确保食品安全的主体作用,发挥其他食品安全监管社会组织和人员的参与作用,实现食品监管无缝衔接,建立有效的食品安全监控社会联动机制

   6.信息公开和及时反映处理的原则。信息公开能够保证监管机构和社会公众的参与,建立有效的信息溯源机制,形成食品行业的信用体系,把食品生产经营者的主体法律责任和其他机构的相应法律责任落到实处。

   7.严格执法原则。食品安全隐患和风险的存在往往是由于监管部门监管不到位或执法不严。没有严格的依法监管,就会形成错误的信号和误导,产生“劣币驱逐良币”的负面效果。因此严格执法是食品安全法治的支点。对于我国食品安全问题迭出和违法成本小于可获利益的现状,严格执法更具有现实必要性。

    

   注释:

   [1]汪洋:《食品药品安全重在监管》,《求是》2013年第16期,第3页。

   [2]同注[1],第4页。

   [3]《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》(国发[2013] 18号),载中华人民共和国中央人民政府网http://www. gov. cn/zwgk/2013-04/18/content-2381534. htm, 2013年10月8日访问。

   [4]See Per Nyberg and Steve Almasy, “EU officials to meet about horsemeat scandal”,from CNN website http: //edition. cnn. com/201302/11/world/ europe/uk-horse-meat-probe/ind ex. html? eref=edition, visited on December 6, 2013.

   [5]例如,宁夏、河南、湖南、广东等地就制定了相应的《食品生产加r.小作坊和食品摊贩管理办法》。

   [6]冯鸣:《食品安全监管体系的短板与解决路径》,载《光明日报》,2013年8月8日。

   [7]同注[3]。

   [8]参见付子昂:《记者手记 安全的食品是生产出来的》,载《中国医药报》, 2013年8月12日;周照:《七大维度全程控制保障食品安全》,载《南方日报》,2012年9月27日;《食品安全是企业生产出来的,不是监管出来的,企业要敬畏法律》,载《东方早报》,2012年5月29日;张晓松:《安全的食品,不是监管出来的?》,载新华网http://news. xinhuanet. coin/mrdx/2005-08/22/content-3387298. htm, 2013年9月25日访问;雅洁:《大学教授:好食品是生产出来的不是监管出来的》,载中财网http : //www. cfi. net. cn/p201 303 1 4000653. html. 2013年9月25日访问。

    

   王晨光,法学博士,原清华大学法学院院长。

   来源:《法学家》2014年第1期。

  


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