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李克军:政绩考核制度须动大手术

更新时间:2014-06-08 23:46:34
作者: 李克军  

    

   最近,中组部下达了《关于改进地方领导干部政绩考核的通知》。这一举措对于解决政绩考核中的一些问题,进而扭转实际工作中片面追求“GDP”增长的倾向,将起到一定的积极作用。但实践证明,地方工作导向的偏误,决不是一纸通知所能解决的。要使各级领导干部真正树立科学发展和执政为民的政绩观,必须对现行考核制度进行大手术式的彻底改造,并配套推进党和政府领导体制的系统改革。

   翻检1979年以来中组部及各地有关领导干部政绩考核的文件,可以看到,这些“文本规定”虽然突出了经济工作,但也强调了“两手抓”和保护环境、可持续发展等要求。特别是2006年中组部下发的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》,在考核内容、扩大民主及严密考核程序等方面提出了诸多新要求。但是,实际运行的政绩考核工作与制度设计初衷相去甚远,“唯GDP”倾向和考核失真等问题不但没有减轻,而且日趋严重。

   ——片面追求经济增长速度的政绩观和偏重于经济指标的考评体系互为因果,形成了难以遏制的恶性循环。翻开市、县党政领导干部的讲话,可以看到,“突破”、“赶超”、“跨越”、“腾飞”、“升位”、“翻番”、“弯道超车”等词汇最为常见。对GDP、财政收入、固定资产投资这几项大指标,他们尤其看重。在各类学习教育活动中,欠发达地区的领导,几乎无一例外地把“思想不够解放,缺乏跨越发展雄心”列为主要差距;整改措施中,“加大招商引资力度,在大上项目、上大项目上取得新突破”的字样格外显赫。一些省级媒体,高调宣传GDP“晋级升位”的典型,甚至大力宣扬“摒弃‘有多少钱办多少事’的旧观念、树立‘干多大事就能筹集到多少钱’的新思维”。中组部2006年的新办法出台后,各地的考评内容都增加了社会发展、环境保护等指标,但仍在分值权重上向GDP、财政收入、工业增加值、固定资产投资等指标上倾斜。

   ——普遍实行的计分制使“可测度性”偏高的当期经济增长指标决定着考评结果,而难以测度的社会发展和社会评价指标则成了陪衬。2007年,某省H市对所属的县(市、区)考评,确定了31项指标,分为经济发展、社会发展、社会评价三大类。考评结果是:经济发展部分,最高得分与最低得分相差22.45分;社会发展部分,6个参评单位均为满分,分差为0;社会评价部分,分差只有3.1分。J市的考评结果显示:GDP分差7.85分;财政收入分差51分;税收分差7.17分;进出口和招商引资分差6.14分;固定资产投资分差11.9分。而基础教育、计划生育、社会保障、环境保护这几项分差的总和,只有2.7分。Y市是个煤城,煤炭走俏使主要经济指标超常增长,被考评的下属县区最高得分为230分(满分100分),最低得分为114分,差距超过了一倍。其中,GDP分差12.5分,财政收入分差66.3分,招商引资分差9.8分。社会发展等指标分差很小,很多项目是零分差。由此我们不难预测,即使按中组部新规定,将那些社会发展和民生指标的权重提高一倍以上,仍然难以改变“几项经济指标定乾坤”的局面。

   ——偏重于对上负责的领导体制和部门“执考”的考评机制叠加在一起,强化着上级对下级的政治压力,助长了迎考中的形式主义和弄虚作假的不良风气。某省2005年确定的考核指标为31项,2007年增加到51项。市对县,县对乡的考核,一般都设计了30多项指标;执评单位,包括纪检、组织、宣传、统计、财政、经贸、教育、计划生育、劳动保障等20多个部门,有的地方多达30个部门。某市迫于来自“上头儿”的压力,将离退休干部组建的“关心下一代委员会”的工作列入考核内容。有些考评项目,执评单位又做了分解,细化出若干子项目,分数最少的只有0.5分。由于很多工作既没有法定的统计数据,又难以通过走马观花式的检查验收来分出高低,所以往往用一些“是否发了文件、是否有图板上墙”之类的条件来评定分数。为强化考核力度,有的地方签订几十份责任状。每到年底,各地都要大做“补课升级”、“突击迎检”之类的表面文章,还要热情招待考评检查团组。没有列入法定统计范围的很多数据,则存在随意编造、虚报浮夸的问题;法定数据,也难逃“长官意志”左右。凡此种种,都使很多考评方法流于形式,不但使考评结果不同程度的失真走样,还增加了工作成本,助长了弄虚作假的不良风气,损毁了党和政府的公信力。

   笔者认为,克服现行政绩考核制度的弊端,必须以贯彻落实中组部通知精神为契机,以转变政治压力型领导方式为落脚点,努力在以下几个方面寻求突破:

   1、摆脱“一味加强”的思维定式,逐步减轻政绩考核对下级的政治压力,让民主和法治成为引导和制约官员行为的主要力量。几十年来,从中央到地方的组织部门,对政绩考核工作的改进和完善,尽了很大努力,也取得了一些成效,但总体上并没有达到预期目标。一个重要原因是没有摆脱自上而下全面管控的路径依赖。上级领导机关不断地向上集中权力,向下施加压力,致使考核内容越来越庞杂,程序越来越繁琐,实际作用却越来越孱弱。还有一个原因不能忽略:社会治理和行政管理工作的评价具有难以量化和效果滞后的特点,以分数体现的考核结果当然难免失真。现在,我们面临着两难的选择:如果弱化政绩考核,上级对下级的激励和约束力度很可能减弱,在监督缺位、法治不彰的现实条件下,政令不畅的问题可能日趋严重;如果继续依靠自上而下的政治压力来强化管控,则难以革除下级片面对上负责、官僚主义和形式主义积重难返等体制性弊端。这里需权衡利弊,更需另辟蹊径。上级对下级的政绩考核不能完全取消,但不应迷信其威力和作用,不应扩张其层级和领域。应努力创造条件,让四种力量发挥更大的作用:一是人大(包括常委会和人民代表)。宪法和法律赋予的权力应该在选举、任免、管理、监督政府官员方面充分体现出来。二是司法机关。政府的涉法行为,特别是环境保障、行政执法、社会保障等事项,应由司法机关依法监督,约束官员行为,保障公民权利。三是新闻媒体。创造宽松的舆论环境,让包括网络在内的新闻媒体批评政府成为常态,以促使公共权力在阳光下运行,最大限度地减少官员利用特权压制媒体和媒体随意炒作伤害官员的现象。四是民间组织。按照十八届三中全会提出的要求,创新社会治理体制,大力提高民众的组织化程度,建立官民互动机制,提高政府的治理绩效。为避免政绩考核泛化和破坏基层自治制度,应明令取消对村级“两委”(党支委和村委会)及城镇社区组织的政绩考核。

   2、在调整考核指标的同时,尽快解决“几项经济指标定乾坤”的问题,努力使考核结果接近被考核对象的工作实际。在确定指标时,应充分考虑两大要素:一是政府不应该是全能的,党委更不应包揽一切。党和政府领导体制改革的一个重大取向是转变职能,构建小政府、大社会的治理格局。不能把所有现代化建设的任务都列为党委和政府的考核内容,更不能随意签订责任状。二是政绩考核不是万能的。有些工作虽然应由政府承担或与政府关系密切,但凡事都有个轻重缓急。考核项目过多过细,必然导致形式主义泛滥。所以,考核指标的调整,不能只做“加法”(即增加一些有关科学发展的项目和权重),而且应该做好“减法”,使考核项目控制在二三十项以内(包括子项目)。为防止考核结果偏离指标设计的初衷,可以试行两种办法:一是除统计部门法定数据以外,不搞量化计分,也不计总分,不排名次。二是制定各项经济发展指标得分的最高限额,防止“一俊遮百丑”和分差过大;增加社会发展指标得分权重,并通过严格考评,力求拉开档次,杜绝“全满分”。同时,按照中组部要求,搞好对政绩的综合分析。

   3、降低考核工作频率,提高考核工作质量。应按照中组部要求,“精简各类专项业务工作考核,取消名目繁多、导向不正确的考核,防止考核过多过滥、‘一票否决’泛化和基层迎考迎评负担沉重的现象”。同时,应对组织部门牵头的“主体考核”频率进行大幅度调整。如果前文取消或淡化评分排名的建议有道理,就应该强化对政绩的综合分析。中组部通知中对综合分析的要求,很全面,也很有道理,但却过于理想化。2006年,笔者曾被派到某市进行换届考核工作,考核组成员以组工干部为主,还包括统计综合、经济管理部门的业务骨干。我们工作了两个多月,下了很大功夫分析党政两个班子的特点和作用,也注意了个人与整体、显绩与潜绩、成效与成本等各种要素的辩证分析。但是,该市的权力运行与其他地方一样,透明度有限;考核组掌握的资料有限;考核组成员的阅历和综合分析能力有限;参与考核的干部群众表面上态度积极,实际上很少有人愿意说真话……由于种种主客观条件的限制,最后形成的考核报告和以往差别不大,并没有准确反映考核对象的真实状况。近年来虽然组织部门的人力有所增加,干部素质有所提高,但要对属下领导班子及其成员进行一年一度的政绩综合分析,恐怕也难以胜任。另外,当期的工作绩效,往往需要三五年后才能显现。所以,笔者建议:对党政干部的政绩考核,应由每年一次改为一届(五年)一次。为尊重党代会、人代会的选举结果,应大幅度减少对干部的届中调整。在考核程序和具体方法上,应从各地的实际出发,不搞一刀切;应注意简便易行,不能不计成本;应坚持严格的结果问责追究制度,避免因过分重视形式完美而掩盖或忽略内容、结果上的偏误。

   4、改变组织部门单打独斗的现状,努力形成多元化的考评工作体系。对地方党政领导班子和领导干部的管理制约,不能过度依赖政绩考核,而应发挥其他渠道的作用。就政绩考核本身而言,也应努力实现主体多元化。要让“人大”在政府及其成员的业绩评估中体现“权力机关”的地位。党委确定的考核指标和办法,应该事先征得“人大”同意;“人大”组织的视察和对政府成员的评议,党委及其组织部门要派人参加,把视察和评议结果作为考评的法定依据;重要考核活动,特别是任期综合考核评价活动,必须有“人大”工作人员参加,也可以试行对政府的评估由“人大”按统一方案组织实施,党委组织部门参与。要真心实意、循序渐进地扩大干部考核中的民主,让更多的普通老百姓参与党政领导班子绩效评估。特别是民意调查,不能只按上级要求走过场。要精心设计问卷内容,适度扩大参与范围,营造民众表达真实意愿的环境,力求取得实际效果。委托第三方机构评估政府绩效,要注意和党委组织部门的考评衔接。也就是说,要形成党委领导,组织部门牵头,“人大”、政府及有关部门共同参与,下级干部和广大群众能够充分表达意愿的考核评估体制。

    

   (本文应黑龙江省《党的生活》杂志而写,2014年第4期专题策划《不唯GDP,政绩如何考》中分《现行考核评价方式的三大缺陷》和《如何在政绩考核制度创新上实现较大突破》两篇刊发。作者系原中共黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员)

  


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