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徐清飞:地方选择性试验及其规制

更新时间:2014-06-04 23:27:16
作者: 徐清飞  
在地方权力的行使过程中,以提高GDP为主要表现形式的政绩观而非法治成为了权力行使的标准,长此以往,地方利益就会固化为独立的利益,一旦新的问题出现,地方就会优先选择有利于其自身利益的行动而不会首先考虑当地民众的利益以及国家的整体利益,这非但不能使本地民众对地方的选择性试验形成稳定的法律预期,反而会对国家的法律秩序产生不良的传导效果,因为对其他地方来说,同样是一国之内的行政区域,为什么有的地方可以进行选择性试验而有的地方却固步自封,在地方区域发展极度不平衡的现实下,这样的地方性试验将会使地方的法律发展更加不平衡,中央也更加难以有效平衡与规制地方的行为,进而从根本上使国家的基本法律秩序遭到冲击。有鉴于此,必须对地方的选择性试验予以规制。那么,到底应该如何规制地方的选择性试验呢?

    

   三、地方政府的选择性试验折射出地方权力行使过程中的职权错位

   要想对地方选择性试验进行有效规制,就需要对造成上述地方选择性试验法治悖论的原因进行深入分析。从表面上看,地方选择性试验的法治悖论是由于我国法律对地方权力如何行使的相关规定不健全,而地方在此种情况下面对经济与社会发展的压力又不得不行使权力所造成的。因为在规范来源上,我国法律对地方权力的行使几乎没有进行规定,法律规定的仅是中央权力的行使。《中华人民共和国宪法》仅仅对地方权力的行使作了原则性规定,即第3条规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”依据宪法制定的其他法律在地方权力行使的规定方面只是对上述宪法所规定的主动性与积极性的重述,而对于如何充分发挥地方的主动性与积极性则语焉不详。法律没有规定或者法律规定的不明确无疑为地方的选择性试验提供了可能与空间。地方政府已不仅仅是传统的守夜人式的地方政府,在新形势下,“国家应当专注于创造一个环境,在这个环境中人民将自由地生活”。[8]这就要求政府行动起来,以处理一些迫在眉睫的经济和社会问题,不仅如此,政府还要与其他主体一起竞争性地提供产品和服务。[9]在行动的过程中,地方政府要进行选择与试验,但是无论如何选择与试验,如前所述,地方政府也只是在行使职权,这种职权的行使必须要有法定的权力行使来源并且在特定的范围与限度内进行,因此地方必须在其法定职权的范围内而不能随意地进行选择与试验。但由于法律的模糊性以及地方事务的紧迫性,地方在其职权的范围与限度之外的行动就会造成地方选择性试验的法治悖论,因此造成地方选择性试验法治悖论的根本原因就在于地方在权力行使过程中的职权错位。那么,地方到底应该履行哪些职权呢?地方职权的范围与限度又何在呢?

   地方职权的界定主要涉及地方权力的权力来源和权力属性以及与这种权力相一致的权限范围问题。在我国,一切权力属于人民,中央与地方代表人民行使权力,这主要是通过人民代表大会制度予以实现的,《中华人民共和国宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”就地方而言,人民代表大会是地方的权力机关,代表本地民众行使权力。《中华人民共和国宪法》第96条规定:“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”第105条规定:“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关。”根据宪法的规定,我们可以看出地方行政权力的行使只是一种法定职权的行使,其权力并不具有自足性。[10]也就是说,只有在法律明确规定的范围内,地方行政机关才能行使其行政权力。但是,我国现行的权力结构却使本来简单的地方职权界定问题变得错综复杂。

   在横向上,根据《中华人民共和国宪法》第96条和第105条的规定,地方政府只是地方国家权力机关的执行机关。尽管宪法区分了地方权力中的决定权与管理权,但是哪些权力是决定权、哪些权力是管理权并没有得到清楚的界定。宪法只是以决定性事项与管理性事项来区分地方的决定权与管理权,即决定性事项由地方权力机关来处理,如其第99条规定:“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”第104条规定:“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。”而管理性事项由地方行政机关来处理,如其第107条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”尽管如此,决定性事项与管理性事项的区分也不是绝对清晰的,最典型的例子就是对突发性事件的处理。随着社会风险概率的逐步增大,突发性事件在不断增多,但突发性事件很难单独被纳入决定性事项或管理性事项的范畴,面对突发性事件,既需要决定权的行使,也需要管理权的行使。这就导致在面临像突发性事件这样的特定事项时,到底其属于决定性事项还是管理性事项只能由地方自行处置。当决定性事项与管理性事项的区分模糊不清时,为高效地解决像突发性事件这样的事项,地方的自行处置就变成了地方行政机关的自行决定,因为地方权力机关的权力行使往往具有滞后性,而地方行政机关的应对能够保证事项处理的效率性。

   在纵向的权力配置中,我国是单一制的国家结构,根据《中华人民共和国宪法》第110条的规定,地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作,上下级政府机关之间的权力根据人、财、物的条块来进行配置与划分。然而,条块的区分并不清晰,尤其是“中国在实行市场经济体制后,条块矛盾反而愈加突出,各级政府的经济调控、社会管理职能交错并行,如何既能加强中央调控,又使地方有较大的自主权,成为条块关系中的两难困境”。[11]加之第110条又规定了“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作”,这无疑加剧了地方权力区分的难度,决定权与管理权进一步同构,进而导致在宪法上关于权力划分的规定在地方权力行使的过程中更多地不是体现为职权法定而是体现为权力的交叉与重叠,并且一旦出现本级人民代表大会与上一级行政机关权力冲突的情形,地方行政机关的权力到底是该向本级人民代表大会负责的决定权与管理权二分的方式来区分,还是向上一级行政机关负责的人、财、物三分的方式来区分就成了一个难题。地方行政机关在面对此难题时,不管如何选择其职权行使都是不清晰的。尽管为了显示其行为的合法性,地方行政机关往往以地方权力机关的名义来处置地方事务,并且责任也往往由地方权力机关来承担,但是很明显,这种责任承担方式与权责相一致的法治理念并不相符。地方行政机关的权力行使对上一级行政机关负责时,上一级行政机关并不承担责任,责任只能由地方承担,但在地方首要的责任承担者却是地方权力机关,而因为地方权力机关是地方人民代表大会,所以根据权责相一致的法治理念,最终又是由地方人民代表大会来承担责任。长此以往,我们就只见地方行政机关行使权力而难见其承担责任,因为责任都指向了不行使权力的地方权力机关。这就更加难以区分哪些权力是该地方权力机关行使的,哪些权力是该地方行政机关行使的。如此,地方行政机关与地方权力机关的权力错位不可避免。

   再加上法律不可能把中央与地方的所有权限都规定得一清二楚,而且地方又不是单纯地执行中央政策与指令的机器,因而地方职权的界定要结合地方权力行使的实践来进行。由于地方事务通常都是繁琐的且具有一定的急迫性,地方在行使权力时往往承受着来自于中央与本地民众的双重压力,因此地方权力的行使往往具有合理性。但问题是,在法治进程中,我们不能仅仅因为行政权力的行使具有合理性就不去注意行政权力的行使是否具有法定依据。地方行政权力的行使还需要处理合理性与合法性之间的关系问题。

   依据基本的法律程序,理想的状况是把这些合理的权力行使过程通过法律予以合法化,这在地方主要是通过地方权力机关的决定来实现的,上级行政机关的同意并不能成为地方行政机关行使权力的合法性理由,因为上级行政机关的权限应由与其相应的权力机关来决定。这无疑应该成为地方行政权力行使的常规路径,只是由于地方权力机关的决定需要遵循特定的程序且这种程序具有周期性,因此当地方事务紧迫需要即刻处置时就只能赋予地方行政机关紧急处理权限,但这种权限以及处置程序的设置决定权最终还是在地方权力机关那里。在日常权力行使的过程中,为了更好地行使权力,地方行政机关可以在其权限范围内进行选择、试验,这有助于发挥地方的积极性与主动性,但需要注意的是,这里的选择与试验主要涉及方法与路径的选择而不涉及目的的选择,原因亦是地方行政机关的权力并不自足,其行使来自授权,地方行政机关只能行使法定职权,在职权确定的情况下地方行政机关可选择的只能是如何更好地行使其职权。与之相对的是,地方权力机关的权力行使涉及权力的目的本身,因此地方权力机关的选择与试验是对权力自身所要实现的目的的试验。地方权力机关的权力本来就属于地方人民所有,地方人民当然可以进行自由选择与试验,这是人民行使其权力的体现,但是这仅限于地方权力机关,地方权力机关在诸如土地、金融、贸易等领域当然可以在地方范围内进行自由选择与试验,而不需要对上负责,只要其选择性试验的原则和方向与国家根本法律的精神相一致即可。但是对于地方行政机关而言,其选择性试验的范围与限度必须由地方权力机关来决定。地方行政机关作为权力机关的执行机关,其权限决定了其自身不能进行选择性试验,地方行政机关的试验不能盲目选择而只能在法定的权限内选择。

   从上面的分析中我们可以看出,在法律上需要予以规制的是地方行政机关的选择性试验而非地方权力机关的选择性试验,对地方权力机关的选择性试验我们应该奉行消极性的行使原则,即地方权力机关的选择性试验只要没有僭越地方权限就应当予以鼓励,这是宪法所规定的充分发挥地方积极性与主动性精神的体现。那么,应该如何在鼓励地方权力机关选择性试验的同时又对地方行政机关的选择性试验进行规制呢?

    

   四、以权利为导向对地方选择性试验进行规制

   在法治框架下,对地方选择性试验进行规制的最基本思路首要的当然是通过法律明确规定地方权力机关与地方行政机关的职责与权限,对地方权力机关与地方行政机关的职权进行划分,明确哪些事务是地方可以进行试验的,做到地方的试验有法可依,进而使地方与民众对权力的行使形成稳定的预期。然而,这仅仅是问题解决的基础,它难以从根本上解决地方的选择性试验难题。职权法定下的地方选择性试验依旧是地方权力的行使,只是其行使实现了法定化而已,但这种权力行使却不涉及民众的权利保障,而民众的权利又是地方权力行使的指向。职权法定只能为地方的行动提供一个大致的预期,但地方事务繁琐、复杂和棘手,并且很多都是法律没有来得及予以规制的新事务,在这种情况下决定权与管理权二分以及人、财、物三分的权力列举方式已经难以适应地方民众的需要,而地方民众的需要在法律上就表现为地方民众的权利诉求。因此,在职权法定的过程中需要改变现行职权法定的程序与方式。

现行解决地方权力配置法定化的方案依旧是由中央主导的在横向上决定权与管理权二分以及在纵向上人、财、物三分的方案,这种方案只是对现行的权力配置进行的深耕,“现存结构的困难在于它们太注重内部,他们将重点放在系统中的生产者和其他参与者的需求上,而对作为消费者和公民的公众的需求关注不够”,[12]已难以适应本地民众的权利诉求。因此,职权法定化首要的是让民众与地方参与到权力配置的过程中,既充分考虑地方的具体情况,又充分体现民众的诉求。这就要求在地方事务中要转向本地民众的权利诉求,而要满足本地民众的权利诉求,就要求权力的配置以公民所拥有的权利为出发点,(点击此处阅读下一页)


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