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宋金文:治理理论与实践的中间地带——日本福利改革中的权力与智慧博弈

更新时间:2014-06-01 10:51:34
作者: 宋金文  
和地方政府一起探讨制订解决问题的途径和具体承担者。通过居民为主体、地方公共团体、民间福利服务业者以及居民组织的共同参与,综合利用地区福利、医疗、保健资源,官民结合,建立地区综合福利体系。同时,还要求市町村政府与地方社会福利协议会等积极配合,以社会福利法人的福利服务为据点,吸引民生委员参加,实现共生社会的目标⑦。在地区福利实践中,如何构建包括政府、业者、NPO、NGO、志愿者等在内的地方居民以及社会资本共同参与的新型地区福利关系,高效合理的服务提供方式、方法以及决策机制如何形成成为各方关注的焦点,也是检验地区福利能否成功的关键。

   以上是日本福利国家治理方式改革的大致经过。那么,人们对此是如何理解和评价的呢?

    

   对日本福利国家治理方式改革的评价

   在日本,地方政府和民间福利实践领域的人士首先明显感受到了上述改革带来的变化,如地方分权化给地方公务员带来的工作性质的变化,“契约化”福利以及服务供给的多元化和市场化给业者和福利对象带来的变化等。同时,他们也是最先察觉到改革中存在问题的群体。这些问题包括,地方分权改革以后,由于地方政府的财力、人力、物力等不同,出现了福利治理能力和效果的地区性差距扩大的问题。服务市场化以后,业者的违法违纪以及服务质量纠纷增加,政府的监管成本和难度也增加了。福利服务的效果受到准市场功能以及政府与民间关系的影响较大,目前效果还很难评价。在服务质量保障体系方面,虽然各地总结和摸索出多种不同的保障机制,但这些保障机制能否很好地发挥作用目前还很难做出判断。在利用者权力保障方面,包括利用手续的透明化、问题和纠纷解决的制度化等方面虽然有了一定的进展,但利用者接受服务的权力保障还有待提高。

   当然,也有对改革不满和反对改革的人。日本普通国民中尽管很多人对狭窄的措施福利也不满意,但并不同意将“契约化”、“市场化”机制引入社会福利领域。反对者认为,政府的上述做法实际上是国家责任倒退的表现,与宪法规定的国家对发展社会福利负责的精神不符,实际上是将国家责任转嫁给国民,是福利国家目标的倒退⑧。许多民众对自己在享受社会福利时负担的增加表示不满,许多地方自治体对责权和财权分离的社会福利改革也不满意,服务事业者对政府严格控制服务费用以及过分烦琐的业务申报不满,这些都对社会福利的转型起到了一定的牵制作用。

   在理论层次上,也有不少左派学者对上述改革提出了质疑。二宫厚美在《与新自由主义破局告别》一书中,对日本的地方分权论以及福利治理理论进行了批判。他认为,日本地方分权论以及福利治理理论产生的基础基于国家权力、政府统治功能片段化、分散化,不能很好地发挥作用,需要通过多元主体的功能互补来弥补国家功能的不足。这种想法实际上与80年代以后日本推行的新自由主义路线之间有着紧密的联系。新自由主义代表的是资本家阶级的利益,提倡个人自立、竞争和效率,希望根据国际资本的需要形成新的原始资本积累机制,明显带有内在的帝国主义化冲动。新自由主义重视地方分权,强调缓和约束机制,主张公共资源的多元化、准市场化运营,反对建立统一的基本收入保障机制和普遍福利制度,虽然新自由主义导致了国民的贫困化和差别的扩大,但他们中的大多数却认为战后福利国家体制已经过时了,福利国家已经是日薄西山,对战后日本宪法规定的国民生存权、教育权、劳动权以及建立在此基础上的战后福利国家体制持否定态度。地方分权论以及福利治理理论的目标虽然与此并不完全相同,但其主张和做法并无二致,都认为对国民的福利需求应以地方化、民营化、市场化、个性化的提供方式为主,反对国民普遍化的福利。如果任由这种情况发展下去,人人享有福利的社会将不复存在。地方分权和福利治理也将走入死胡同。他认为,解决问题的办法是根据福利国家的普遍性原理,建立一个由生活在福利国家公共圈中的居民自主决定地方自治和福利的社会。在这样一个福利社会中,居民既是福利的服务对象,也是福利国家乃至全球福利的建设者和贡献者。

   另外,不少中间保守派学者包括政府当局同意H·威廉斯基的结论,认为日本福利国家是随着国内生产总值的增加而逐步建立起来的,是民主化和产业化的伴生物⑨,因此,福利国家建设也必须与经济发展相适应,这是政治统治的必然要求。正因为如此,虽然从20世纪70年代起福利国家建设就开始遭到怀疑,但随着经济的发展以及日本社会老龄化步伐的加快,社会保障支出也在不断增加。90年代以后经济发展速度变缓,财政收入减少,为了缓解财政不足与社会保障、社会福利开支增加两者之间日益增加的矛盾,政府通过发挥个人、家庭以及民间和市场的力量,对年金、医疗以及福利制度进行调整和改革,通过上述治理方式的转变努力使之与经济发展水平之间保持一定的平衡。在他们看来,80年代以后日本进行的一系列社会福利改革是一场探索与经济发展相适应的日本式福利国家模式的尝试。由于经济发展不断变化,所以福利改革也一直没有停止过,而且由于社会保障、福利制度改革的成败事关重大,因此,每次相关改革都成为日本政治统治当局的大事。

   也许正因为如此,日本中间阶层国民中也有不少同情和理解日本政府的人。认为日本福利制度改革是在经济失去持续不断增长的动力、国家和个人的收入双双下降的情况下进行的,时机并不好。从治理的角度而言,要在不增加国家负担的情况下实现制度的改革,自然不是一件轻而易举的事。在老龄化发展、家庭自立性减弱、国家负担不能指望的情况下,增加个人和社会负担也是不可避免的。

   近年来,随着福利治理改革的深入以及新问题的不断出现,日本国内相关争论也越来越多,一些新观点、新视角、新结论也不断涌现出来。从政治制度、社会环境中的权力作用的视角对福利国家的实质和多元性进行解释的研究,从福利的斗争性视角对福利国家的现状与问题进行的研究,以及从风险个人化的角度对福利国家统治危机以及国家介入个人生活领域的动机、过程、方式以及结果进行分析和总结的相关研究层出不穷,结论也越来越多元化、复杂化⑩。

   从政治制度、社会环境中的权力作用的视角进行的研究主要集中在以下几个方面:国家内部统治阶层的权力竞争以及社会经济决策的决定过程;社会阶级、集团的权力分布;决定社会权力分布的机制,决定价值观、计划构想以及正统性改变的方式。有研究指出,日本社会福利的形成与国家官僚、各种社会利益团体、政党政治尤其是左派政党的力量和权力地位以及社会价值的追求是密不可分的。由于国家官僚、政党政治中的自由保守派占据主导地位,社会阶层尤其是劳动者阶层的权力较弱,福利改革的主动权和决策权基本上是由政府把持的,此前政府推行的所谓社会保障、社会福利改革实际上只不过是维护政党统治正统性,缓和人们对政府福利治理的不满,重新获得选民支持和选票的政治工具。目前的改革基本上也是在上述权利结构框架中进行的,但随着人们的权利意识和参与意识的变化,福利改革也有可能会出现转换、放置、阶层化和改废等不同类型的变化。

   最近,部分社会学学者从斗争性的角度对日本福利国家的形成和发展进行了新的解释。他们提出,福利不仅是一个与公共性、合作性和亲密性有关的概念,还是充满斗争性的概念。传统的马克思理论就认为福利国家是劳动者阶级和资本家阶级斗争的产物。即使是非马克思主义者,也有不少人认为现代福利国家是资本主义经济与政治民主主义抗争的结果,并指出随着经济全球化,发达国家的经济结构不断调整,大量失业工人和低收入劳动者的贫困化正在形成一种新的要求增加社会福利的社会压力,即使在现代社会,福利斗争性仍在持续着发挥作用。这种斗争性并不局限于制度设计和建设层面,还存在于福利工作者与利用者的权利、不同利益集团的福利费用分担等福利开展和执行的具体过程中。

   白波濑指出,90年代以后,随着日本社会差距扩大,人们认识到了社会不平等的存在,但社会上之所以没有出现以前那样通过阶级或民主斗争换取更多生活保障和福利的现象,主要是因为日本社会阶层分化不明显,在希望充实社会保障的人群中,意识形态、工作的有无、工作的性质、方式,家庭形态等也都各不相同,很难形成一个统一的对抗轴心。这就是日本社会差距、贫困差距扩大但福利领域却并没有出现过去那种劳资对抗的斗争场面、也没有出现“占领华尔街”式反社会差距游行的重要原因。

   从以上分析可以看出,日本的福利改革是一场既涉及到国家政治、经济、社会、文化等宏观领域的变化,又与个人生活、家庭、地区等微观现实生活密切相关的具有挑战意义的改革。不同群体的人们对此的评价也是错综复杂的。

    

   结语

   笔者认为,总体而言,80年代以后的日本福利改革属于一场在新自由主义思想主导下由新保守主义政府主演的一次不彻底的社会福利制度改革。从理念上讲,它虽然遵循了普遍主义福利的理念,但却放弃了国家的责任。在目标定位上,它虽然强调个人需求的满足,但总体上却受制约于国家总体目标的限制,是作为实现提高国家竞争力和社会活力、维持制度的可持续目标的手段而开展的。在内容上,虽然改革本身具有扩大社会福利权利和提供更好服务的合理性的一面,但从实际情况看,不仅增加个人负担(费用、参加)的意图十分明显,而且其制度本身也不是以满足社会和个人福利需要为目的,在福利服务的提供方式、方法、资金、手段和效果上也因各种因素的制约而大打折扣。因此,它只能是一场不彻底的改革,所采取的一些治理政策和措施也是有限的,远没有达到理想福利社会应当具有的制度化水平,改革大多还停留在制度调整和现实磨合阶段。但在部分领域,如地区福利建设、普遍主义福利机制建设、居民参与、市场参与等方面,确实也发生了一些令人瞩目的变化,有的甚至涉及到了地方改革以及市民与行政关系转变等深层问题,因此,也不能忽视这些转变所具有的社会转型的含义。

   客观地讲,虽然日本为此付出了很大努力,也取得了一些成绩,但总体而言,还不能说其改革成功了。相反,政府一直追求的社会保障、社会福利的开支与经济发展相适应的目标不仅没有达到,反而变得越来越严重。就目前的情况看,日本社会保障开支占财政一般预算支出的三分之一以上,而且每年还在不断增加,而财政收入还不到国家预算的一半,每年大部分财政开支都是靠发行公债支持的。日本国债总规模已经超过GDP的200%以上,财政不可持续已经成为公开的话题。巨额的财政赤字就像悬在日本上空的一枚核弹,一旦爆发,福利社会制度不受影响是难以想象的。

   另外,改革本身不仅不能解决所有问题,而且还带来了一系列新问题。如目前日本不仅社会福利供给慢性不足的情况没有改善,甚至大多数国民(也是大多数选民)刚刚到手的既得利益也在改革中受损不少,如年金的给付水平下降,开始领取年金的年龄延长,老年人医疗自付比例提高,护理服务门槛提高等。虽然政治家在福利国家改革中采取了规避危机的做法,但压缩社会保障、社会福利的结果还是导致政府形象受损,政治家名声扫地,人们对政府的信心大跌。随着经济全球化背景下日本国内劳动就业情况的恶化,普通民众收入减少,中产阶级地位下滑,无年金、无医保、非自愿未婚者的增加,不同阶层对日本社会保障和社会福利现状不满的人越来越多,希望返归福利国家的呼声越来越高。

近年来,受到“3·11”大地震、政权更替、安倍新经济刺激政策以及国内民族主义情绪高涨等因素影响,日本对外采取联合与对抗,对内采取稳固政权、权利争夺的策略,上述改革目标日趋变得模糊起来。国家、地区、居民、政府、市场等各主体间“新型公共关系”以及“地区福利”如何实现,居民、社会组织如何参与福利治理,日本福利国家改革将何去何从,人们对福利社会的不满如何解决,这些问题仍将成为困扰日本政治和社会的重要问题,治理改革还将不可避免地继续下去。(点击此处阅读下一页)


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文章来源:人民论坛
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