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赵振军 袁梦醒:社会改造的理想与政治稳定的现实

——20年来大陆社区建设的一般分析与发展进路

更新时间:2014-05-21 12:39:45
作者: 赵振军   袁梦醒  

  

  摘要:社区建设是现代社会发展需要的反映,是社会管理与控制向社会治理与服务迈进的必然要求和具体体现。社区建设运动契合了社会发展的客观规律和趋势,蕴含着深刻的社会发展理念,也寄托着政府改造社会的理想。但由于政府开展社区建设的初衷和直接目的是解决社会转型和体制转轨中的社会问题,并非基于对社会发展规律的清醒把握和自觉追求,在政治稳定的框架内实现社会改造的理想注定矛盾重重,举步维艰。新农村建设为陷于尴尬和彷徨中的城市社区建设提供了重生和质变的契机。

  

  关键词:社区建设 社会改造 政治稳定 新农村建设

  

  1986年,民政部从探索建立社会保障制度的高度,第一次提出了在城市开展社区服务的任务和建立、完善社区服务系统的概念,并于1987年9月在武汉召开了全国城市社区服务工作座谈会,揭开了大陆以社区服务为起点和中心的社区建设运动的序幕。从那时到现在,大陆20多年的社区建设工作取得巨大成就,适应了改革开放和社会主义现代化建设的迫切要求,特别是国有企业改革和市场经济体制建立和发展的需要。社区建设对于方便城市居民生活,提高生活质量,扩大基层民主,维护社会稳定,推动城市基层管理体制改革,促进经济和社会协调发展,发挥了极为重要的作用。特别在上个世纪末期以来,随着市场化进程的推进和国有企业改革的深入,城市基层社会管理的任务急剧膨胀,社区建设成为解决城市许多经济社会发展问题的基本手段之一,甚至“社区是个筐,什么问题都往里装”,[1]社区建设成了“万金油”。加上舆论宣传的推动和放大效应,社区一度成为中国社会点击率最高的概念,并直接助长了社会学的“繁荣”。[2]P83

  但在取得巨大成就的同时,从专业的角度看,大陆20年来的社区建设并非完美无缺,甚至在许多方面不尽人意。不仅未能充分践行政府开展社区建设的初衷,有效承接转型社会中基层社会管理和社会服务的职能,甚至由于工作理念和指导思想的缺陷,使得社区建设从一开始就蕴含着问题与危机,并因此影响和决定了社区建设的未来前景,风光一时的社区建设运动实际上命运多舛,前途未卜。

  

  一、社区建设的理念冲突与实际进展:治理平台还是社会生长点?

  

  1、理念冲突:治理平台还是社会生长点?

  社区建设本身是社会发展需要的反映,是工业社会和城市文明的伴生物。但中国社会长期实行计划经济和集权体制、政府管制社会的结果,是社会的这种深层需求不能通过社会自身反应和表达出来。只是由于经济体制改革的深入,特别是国企改革的全面展开,社区建设才被作为解决国企改革伴生问题的应对措施提上政府议事日程。也就是说,社区建设本来应当是社会发展的内在要求,在中国却成了政府推进国企改革的配套措施和辅助手段,成为社会转型中出现的社会问题的新的治理平台。政府希望通过它继续过去集权体制的做法,继续对社会实行控制与管理。这样,本来是社会发展自身需要和社会生长点的社区建设,实际运行中却成了政府需要、官方制造。

  2、实际进展:水到渠成还是人工制造?

  中国长期计划经济和单位体制运行的结果,是上个世纪末期开始的国有企业改革已经不可能仅仅只是一场单纯的经济改革,而是必然涉及到整个社会体制的深刻变革。国企改革直接和现实地提出了社会服务和社会控制与管理的问题,“单位制”的解体,急需一个新的体制和机构去承接原先“单位”承担的社会职能。但中国社会长期在传统体制下运行的结果,是社会无法、也没有为此做好准备,特别是社会的民主政治制度的改革依然滞后。社区建设表面上是社会基层和微观领域的管理体制改革,但实际上涉及的是整个社会的管理理念和管理体制,需要以这种管理理念和管理体制的改革为基础和前提,在中国这样一个高度集权的社会,它不能单兵突进。也就是说,社区建设是国企改革的产物和直接需求的反应,但同时其深入开展又不能不受制于政治体制的变革进程。而中国社会无论在文化传统还是现实体制上实际上都不支持基层自治的实践。在传统的运动式思维和集权体制下,社区建设成了又一场运动和“救火”,结果是实际的社区建设实践中到处是外部焊接和人工制造的痕迹:

  首先是社区与政府的关系问题。虽然文件上说政府与社区是“指导与协助”的关系,但实际上两者根本没有平等对话的可能。在这种体制下,民政部门作为政府主管机构决定社区建设的发展方向和大政方针的制定,街道办事处作为政府派出机构,在实际运作中已成为准政府,直接操控和具体决定社区建设的微观实践。政府(民政部门和街道办事处)凌驾于社区之上,居高临下,颐指气使。社区成了提线木偶,完全失去了自主性;社区干部只对上负责不对下负责,患了软骨病;社区居民则成为自己社区的“外人”,成为社区建设的“异己分子”,社区自治和社区参与无从谈起。

  其次是党政关系问题。《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》规定,“社区居民委员会的根本性质是党领导下的社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的群众性自治组织”。而“社区党组织是社区组织的领导核心,在街道党组织的领导下开展工作”。[3]这样的规定在理论上可能没有任何问题,但在社区基层实际工作中,实际上很难区分党的领导与社区自治的边界。结果真实的社区实践是党对社区工作的领导已经异化成了党主导一切,由党组织直接领导控制社区事务,“党支部说了算”,甚至直接实行书记(社区党支部)、主任(社区居委会)一人兼。 社区自治已经很难在这种体制背景下落实。

  第三是相关法律制度的建设严重滞后于实践。现行的《城市居民委员会组织法》是1989年12月26日由第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的,距今已有20年,其中的许多内容在实践中已经成为城市社会发展特别是基层社会发展的桎梏。其主要问题一是滞后于我国民主建设的进程,滞后于我国社会发展的需要和民主发展的潮流;二是操作环节严重虚置,急需丰富客体,强化可操作性。但由于种种原因,该法却至今未能修改完善。

  第四是社区建设的实际进展有限。表面看来,社区建设不断取得“进展”,体制时常有所“突破”。但实际上实践中各种社区建设的模式也好,创新也好,大多都是换汤不换药,体制实质并无变化。仔细分析这些“进展”和“突破”就会发现,它们大多都是在形式和内容的关系上做文章,是在划定的圈子里跳舞,是在“折腾”概念,搞文字游戏。所以尽管社区建设的进展和成就不断被放大,但作为社区和社区建设主人的广大居民却依然麻木,真正的社区理论、社会工作者也依然无用武之地。

  第五是各种社会中介组织、第三部门在当前社区建设的体制安排中发育不良,缺乏允许其发育成长的制度环境。各种社会中介组织、第三部门是社会发展和社区建设得以开展的重要依托,但我们的社会制度和政治文化在传统上就否认利益差别和价值冲突的存在及其合理性,这一点在社区建设十几年的实践中并无实质改变。在这样的制度背景下反应差别利益和多元社会价值的各种社会中介组织、第三部门当然也就不可能有生长空间,这直接影响到当前社区建设的发展。

  社区建设的问题实际上是中国改革开放30年发展历程的一个缩影。经济与政治的非均衡发展既是中国30年改革成功的经验,也构成了中国社会继续发展的最大障碍。在这样的背景下的社区建设运动注定是一个矛盾和冲突的集合体。这样,以基层社会自我发展为中心内容的社区建设未老先衰,出师未捷身先死。作为“运动”的社区建设自然更难避免一切运动的宿命:曾经风光一时,一朝归于沉寂。新农村建设在形式上似乎成为城市社区建设终结和国家战略重心转移的顺理成章的契机,社区建设逐渐淡出人们的视野。

  

  二、社区建设的理论焦虑与发展前景:社会改造的理想与政治稳定的现实

  

  不管政府开展社区建设运动的动因如何,社区建设是社会进步的反映,是社会管理与控制向社会治理与服务迈进的普遍反映和具体体现。尽管政府只是希望通过它实现转型社会中社会控制与管理的目标,维护社会稳定,但歪打正着,社区建设运动契合了社会发展的客观规律和趋势,蕴含着深刻的社会发展理念,其深远意义不言而喻。但由于政府开展社区建设的初衷并非基于对社会发展规律的清醒把握和自觉追求,在政治稳定的框架内实现社会改造的理想注定矛盾重重,举步维艰。

  1、什么是社区?

  按照滕尼斯的社区理论,社区就是人们生活的共同体,是一种持久的和真正的共同生活的载体。在社区共同体中的人际关系,是一种古老的、以自然意志为基础的关系,一种亲密无间、相互信任、守望相助、默认一致、服从权威并且基于共同信仰和共同风俗之上的人际关系。

  社会则完全不同,社会是一种新型的、以个人的思想、意志、理性的契约和法律为基础的人际关系。“在这里,人人为己,人人都处于同一切其他人的紧张状况之中。他们的活动和权力的领域相互之间有严格的界限,任何人都抗拒着他人的触动和进入,触动和进入立即被视为敌意”。[4]P95

  所以,共同体(社区)与社会是完全不同的概念,两者体现的是两种截然相反的人际关系。正如滕尼斯所说,人们之间的关系,“在共同体里,尽管有种种的分离,仍然保持着结合;在社会里,尽管有种种的结合,仍然保持着分离”。[5]P95前者是典型的初级关系,后者是严谨的理性契约。

  反观我们今天的社区建设,我们在实际操作中并未清晰厘定社区与社会两个概念的关系,没有准确把握两者的区别。现在实际上是在用建设社会组织的办法建设社区,“没有爱情的婚姻是不道德的”,这种拉郎配式的婚姻只能生出一个不伦不类的怪胎,导致当前的社区既缺乏现代社会组织的高效严谨,也不具备传统社区的情感归属,这正是当前社区建设难有实质进展的根本原因。把社会组织搬进社区的结果一是社区迷失——居民在所谓的社区找不到在社区本应具有的初级群体的感觉,二是社会失败——管理层也不可能通过在社区中进行的社会嫁接实现自己的管理目标。

  从社会关系的角度看,上个世纪50年代以来在世界范围内兴起的社区发展运动的背景是对初级社会关系的要求与恢复,是对现代工业文明和工业社会日益强化的科层制关系的一种反叛和抗议。“回归社区”与“重建家庭”一样,是对传统的呼唤和真情的复归。社区的魅力就在于其初级群体的情感因素,在于非理性、非正式、非组织化的人际关系,也正是这种本质区别才使得社区有吸引力。而当前的社区建设运动却显然违背了社区的上述初衷,是企图以现代性嫁接传统,在社区建设一个小“社会”,或者说是以社区建设的名义建设社会,是以社区建设的名义让人们重新回到“理性铁笼”,甚至是以社区的名义进行完全的政府行为或准政府行为。因此,社区建设是有名无实或名实不符,结果就是社区建设不伦不类:一方面,“过行政化”或“过组织化”使社区自治受到抑制,居民在这种所谓的“自治”组织中与在“单位”中一样,无法实现自身的价值,社区自治委员会的主要工作仍是“管理”社区,结果社区更加分裂。另一方面,“管理社区”是以官方意志和需要为出发点,服务居民则完全退居其次,甚至根本没有地位。因而居民在社区无法达成自身的合法权益。这样的社区建设自然也就没有吸引力,“剃头挑子一头热”也就好不奇怪了。

  2、为什么要建设社区?

  首先是对社区建设运动本身的认识偏差。

  从社会发展需要看,上个世纪开始的以国有企业为中心的城市经济改革决不是权宜之计,而是世界局势和我国社会发展的内在要求,具有深刻的必然性和历史的长期性。但我们对这一改革的长期性和必然性在一开始显然认识不足。作为这一宏大改革一揽子计划一部分的社区建设必然受到上述认识局限,实际上把社区建设看成了一个解决体制改革中大量结构性失业、下岗工人生活困难的应急措施,是从解决问题、“救急”的角度而不是社会发展的深刻需要理解社区建设的内在冲动。因此在实际的社区工作中,社区关注的中心问题是诸如社会控制与管理、社会治安与稳定、计划生育、低保、卫生等硬件建设和短平快的项目,[6]而对于社区意识、社区认同等深层问题却并无兴趣。所以表面看来,许多社区研究的理论家们奔走呼号,要求处理好社区建设的硬件与软件、内容与形式等的关系,但社区建设的实际工作者们(政府、官员和基层社区干部)却依然我行我素,固执己见。他们一方面由于对社区建设的无知希望并要求专家指导,另一方面却又如一首歌唱的,“虽然我年纪小,可是我自有一套”。其实根本的原因并不在于这些一线工作者的固执,而在于这场社区建设运动的性质和理念。(点击此处阅读下一页)


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