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孟庆尧:取消农业税后的乡镇:从伤筋动骨到脱胎换骨

更新时间:2005-07-13 00:44:52
作者: 孟庆尧  

  

  取消农业税后乡镇将何去何从?这是目前全社会都在关心、学术界争议很大的问题。取消农业税,对于乡镇赖以生存的财政可谓釜底抽薪,尽管有“转移支付”在为之“输液”,但乡镇的伤筋动骨却已经是不争的事实。对于乡镇的出路,各方观点大致有三:一是乡镇已经完成了它的历史使命,不如趁此时机一棍子打死,即所谓“撤消论”;二是乡镇问题在职能不在财政,应加速推进由“管理型”向“服务型”转变,即所谓“转型论”;三是运转成本高是乡镇问题的症结所在,出路在减人和合并,即所谓“撤并论”。三方观点各有道理但也都不免失之偏颇。我的想法是:借助取消农业税的时机,加速乡镇的脱胎换骨,既要着眼农村经济社会发展的实际需要,更要根据机构自身的实际能力,对乡镇的组织体系进行重新设置,就象“人民公社”过时需要调整一样、甚至连同“乡镇”这一称为也应该转换,重打锣鼓另开张,创造一全新的机构替代之。

  

  曾经的税费收缴怪圈:一切为了收缴、收缴就是一切

  

  作为一级政府,乡镇麻雀虽小五脏俱全,但农业税取消前所谓七站八所真正有“本职工作”可做的并没有几个。从鲁北地区几个乡镇多年来的实际情况看,机关干部每年至少要拿出三分之二的时间忙活所谓的“中心工作”。中心工作中最难办而又必须办、最消耗人力物力的,就是税费收缴。这一局面的形成不能责怪乡镇。在原有的财政体制和农业税收制度下,农民是乡镇的衣食父母,不仅用于扶助孤寡、训练民兵、兴办教育、挖沟修桥铺路架电的费用需要向农民伸手,干部和辖区内教师的工资和福利待遇也大部分来自农民。国家让乡镇自己解决吃饭问题,如果减轻农民负担,就意味着减少自身运转的成本。

    

  税费收缴不齐就难以确保乡镇的正常运转;要确保乡镇的正常运转就必须将税费收齐。农民当然不是一群甘愿“无私奉献”的傻子,对于合法的税费他们都有抵触的本能,如果乡镇要加重他们的负担,他们必然要持不合作的态度、甚至反抗。这种状况促使乡镇的管理方式悄然发生改变,最明显的一个方面就是普遍推行了“干部包村”制度。明的一面,是干部到村给农民解决实际问题,而他们最根本的任务、却是给自己解决财政收入、就是督促税费收缴。税费收缴时间集中,但前前后后需要协调很多关系、化解很多矛盾,何况“清欠”工作旷日持久。措施硬力度大的乡镇能赚个锅盆俱满,措施软力度小的乡镇只能拖欠工资、眼看着干部职工嗷嗷待哺。生存的本能迫使干部都要心往收缴上想,劲往收缴上使,何况收缴本身注定是难啃的骨头。长期演化的结果,是乡镇陷入了税费收缴的怪圈:一切为了收缴、收缴就是一切。

  

  全能的神话:大打折扣的“服务型”

  

  取消农业税在一定程度上解放了农民,也同时解放了乡镇干部。按说,取消了费时、费力、费工的收缴,乡镇干部就可以专心致志的搞他们的“服务”了。但在事实上,存在农业税时乡镇有一定经济基础况且难以去“服务”,取消了农业税,靠一个萝卜一个坑的“转移支付”乡镇处于吃不饱也饿不死的状态,维持生存尚且困难,遑论服务。

   

  从鲁北的情况看,脱胎于“人民公社”的乡镇,其最初的职能,除管理之外,也主要是体现服务的,这从它的机构设置可以看得出来:农技站、林业站、畜牧站、蔬菜站服务农业;经委服务镇村办、个体私营经济;水利站、交管站负责挖沟修桥铺路;文化站、广播站提供文化资讯服务,等等。市场经济的到来使得这些机构的职能渐趋消于无形,在机构自身不具备起码物质、技术条件的情况下,一群小官僚根本不可能在所谓服务上有所作为。试问:连自己的工资都没有保障、财政债台高筑、金融部门对乡镇抱着“惹不起、躲得起”的态度,他们如何去为农民提供资金服务?受生存环境的影响,负责科技推广的站所要么搞起了农资经营,要么无事可做,面对市场经济条件下农民复杂的科技需求,他们如何去提供科技服务?过惯了一张报纸一杯茶的日子,一群更熟练于用“人治”的方式“治人”的小官僚,最陌生的就是市场,他们如何去为农民提供市场服务?

  

  全能的“管理型”乡镇随着取消农业税正在谢幕;如果不从根本上转变职能、其生存条件得不到根本的改善,超出自身实际能力的全能的“服务型”乡镇能有什么出路?

  

  防火墙的悖论:关于维护地方稳定的使命

  

  对于取消乡镇,反对者最拿得出手的理由是:如果取消了乡镇,农村纷繁复杂的各类社会矛盾将打开的潘多拉的盒子,越级上访的农民将像潮水一样涌向县、市、省、甚至中央。少了乡镇这层防火墙,整个国家政体将要直接与庞大的农民群体博弈。

    

  不错,作为直接和农民打交道、处在最基层的乡镇政府,在维护农村稳定方面的确有很多的优势,也在发挥着巨大的作用。但一直被人们所忽略的一个事实是:乡镇的存在,本身就是造成农村不稳的重要原因之一。众所周知,在过去农村矛盾激化、干群对立很大程度上源于加重农民负担。现在农业税取消了,镇村间根本的经济矛盾消除了,按说就应该天下太平。但是,为什么还有那么多的越级上访事件发生?一个村落内的矛盾和问题,除了村民间打狗撵鸡、抢宅基、争地边,再往大处说就是包括集体财务管理、选举争议在内的一些干群矛盾,为什么这些本来很明了的琐事,在村落内部解决不了,交到镇上也解决不了,偏偏要向上级政府机关上访?很重要一个原因是乡镇政府及其干部插手村落内部的事物,偏袒一方、让其觉得有恃无恐,而另一方却咽不下这口窝囊气。

    

  乡镇政府及其干部插手村落内部的事物,除传统的官官相护意识作祟外,更主要的是由于取消农业税后经济捉襟见肘的乡镇干部到村落去搞权力寻租,而村民委员会直选后农村派性严重,当选村干部也有意到上面来找靠山。防火墙自身就是“引火”之物,作为矛盾一方的后台老板,如何去要求他解决矛盾、维护稳定?

  

  体制重构:替代机构需另起炉灶

  

  尽管存在那么多的问题,但我还是倾向于反对彻底撤消乡镇。从鲁北的情况看,一个县一千左右个村、数十万农民,取消乡镇无异于对积贫积弱、问题丛生的农村撒手不管。广阔的农村作为一片社区和经济体,的确需要设立一个能够贴近它的组织,去解决经它的一些实际问题。但是,我认为这个组织不应该是五脏俱全、全职全能的乡镇政府,必须舍弃现有的乡镇机构另起炉灶。

    

  正如上文所言,现有乡镇那些所谓为经济社会发展服务的机构基本不存在“服务”的能力。而另一方面,那些能够发挥一些作用的机构如税务所、工商所、派出所、土管所、交管所、计生办、教育办,不是一直被县里的主管部门“条条”着,就是有被县里主管部门“条条”着的趋势。排除这些机构,乡镇就只剩下了一具躯壳。

  

  至于新的替代机构是什么一副样子我现在还没有成熟的想法,但是,我想新的机构应该具备如下特征:一是它要与村民自治后变化的农村社会相适应,最好是由辖区村民直接选举产生;二是它的机构设置应该更多的体现为社区提供公共产品和公共服务的理念,并且国家应该赋予其实现这一理念的实际能力;三是为防止它重新成为一个利益集团,彻底取消他的收费职能;四,人员精当。

  

  关键在“人”:钱从哪里来,人往何处去

  

  冗员的安置问题值得重视。前几年机构改革失败的一个重要原因,我看就是对裁减人员的出路安排的极不合理。那时一般要求他们回村或到企业任职。现在,村干部需直选,企业是个体私营,两条道都已经堵死。在这方面,学术界有“拆庙走神”、“去个香炉少个鬼”、“摘牌、收章、改制、走人”的说法,仿照前几年处理商粮供职工的做法,直接推向社会。作为基层社会的精英,这么处理无异于直接把他们推向了国家政体的对立面,这部分人员对农村社会造成的冲击可能是致命的。他们的另一个出路就是用钱买断,而这部分钱从哪里来?这种方式群众和社会是不是接受?

    

  换个角度说,如果乡镇的存在最后只剩下个养人的问题,那么乡镇便更有了取消的必要。

    

  取消农业税后的乡镇应不应该存在?我们不妨从这么个角度算帐:乡镇在整个农村经济社会发展中的积极作用,与它的消极作用比起来,哪个更大。

  


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