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郑贤君:宪法实施:解释的事业——政治理论的宪法解释图式

更新时间:2014-05-19 09:41:34
作者: 郑贤君  

    

   摘要:  宪法实施是一个在价值位阶与文本规范地位上俱高于宪法解释的概念。长期以来,我国学界遵循宪法解释等同于宪法争议裁决的思维惯性,在将法官作为宪法解释唯一主体的同时,也将其他国家机关排除在宪法解释主体的大门之外,其结果导致理论与实践中司法中心主义的宪法实施与宪法解释理论占据支配地位,忽视民众与其他国家机关的参与。这既是对宪法文件属性的不当理解,也影响并阻碍了我国宪法实施理论的拓展,局限了其他国家机关运行宪法赋予的实施宪法的权力空间。本文在澄清宪法解释是对宪法规范含义确定与查明的前提下,明确宪法解释不等同于宪法争议裁决;作为规范含义查明的宪法解释是有权实施宪法的各国家机关共同分享的权力,在此意义上宪法解释等同于宪法实施。

   关键词:  宪法解释 宪法实施 政治法 司法中心 民主立宪主义

    

   谁有权解释宪法?该问题与谁是宪法的解释者、宪法解释主体属于同一个问题,初看起来似乎并无多少新意,多数学者可能不假思索地回答法院或者法官,特别是对那些熟悉美式或者欧式违宪审查审查理论的学者而言,法院拥有解释宪法的权力且法院是最终的宪法解释者是一个不证自明的答案。但是,这只是一种司法中心主义的宪法解释观,[①]也是立基于自由主义之上的立宪主义宪法理论。该理论将法院视为个人自由的惟一保障机构,将民选的政治机关包括行政机关和人民排除在外。[②]逻辑上,一则法院有权解释宪法不意味着排除其他机关解释宪法的权力,二则法院有权解释宪法不完全等同于拥有说最后一句话的权力。亦即如果将宪法解释等同于宪法争议裁决,法院是惟一有权解释宪法的机关,也是在面临宪法争议之时有权说最后一句话的机关。我国宪法第67条明确将解释宪法的权力授予全国人大常委会,如果将宪法解释主体狭窄地限定为法院,势必使我国的宪法解释实践与一般宪法解释理论不相兼容,导致实践中与宪法解释密切相关的宪法监督的困境。故而该问题在实质上涉及宪法实施,对其探讨可在一定程度上帮助摆脱西方违宪审查模式主宰我国宪法监督理论与实践的思维困扰。

    

   一、宪法解释不等于宪法争议裁决

   宪法解释是对宪法规范含义的查明和确定。宪法规范语词的模糊、抽象、冲突、遗漏、未预见的发展和再确认是需要通过解释确定其含义的主要原因,[③]在规范意义查明的层面与意义上,宪法解释不能完全等同于宪法争议裁决。

   一方面,宪法是最高法,是对国家诸机关下达的最高命令,拘束所有国家机关,包括立法、行政与司法。各种国家机构依据宪法运行其权力都是实施宪法方式之一种,只不过各机关在各自的权限范围内,按照该权力所允许的程序运行此一权力。立法机关实施宪法一是通过宪法修正案的方式,二是制定法律;行政机关依据行政程序在制定行政抽象性规则与颁行具体的行政命令与措施的过程中实施宪法,且不得与法律相抵触;法院的职责是审判。法院在裁决纠纷的过程中解释宪法属于宪法实施,但不意味着法院是惟一实施宪法的机构,并且不是说最后一句话的机关。就特定宪法判例的裁决而言,国会与人民始终保持修正其内容的权力与力量。国会既可以修改宪法,也可以制定法律修正法院的裁决;相对于法院的裁决,国会通过的宪法修正案与制定的法律具有普遍约束力,法院的裁决只拘束个案。另一方面,解释与建构是两个不同的概念,涉及宪法的性质、宪法发展过程中的主导者及宪法解释的具体方法。如果认为宪法属于法律文件,解释就是法官的事情。法官须严格依据宪法文本文字澄清宪法含义,宪法发展是由法官解释宪法确定宪法含义的过程。宪法建构主义者认为,宪法不仅是法律的也是政治的;宪法发展不仅仅是在法官的主导下完成的,它也是一个政治过程,是立法者、行政机关与人民的参与下的互动;在宪法解释方法上,建构主义不单纯依赖宪法的文本文字,而是参照和援引更为广泛的渊源,包括制宪者和批准者的意图、政治哲学与理论、道德乃至不同时代公众的价值共识。

   许多国家宪法都以文本方式肯定国会行使宪法解释的权力。美国宪法多条修正案之后规定了国会实施本修正案的权力,这即是以明示方式规定立法机关有权立法方式实施宪法,相反,美国宪法并没有以明示方式规定法院的宪法解释权,表明立法机关实施宪法的权力具备明确的宪法文本依据。我国宪法序言明确规定,一切国家机关、武装力量和社会团体都负有维护宪法尊严,保证宪法实施的职责。宪法第62和第67条规定全国人大与全国人大常委会享有监督宪法实施的职责,第67条赋予全国人大常委会解释宪法的权力。以此观之,宪法解释与宪法实施是关联密切的两个宪法概念。虽然在语义学与实际的权力运行过程、方式、程序、效力等方面,两个宪法概念具有明显差异,但是,设若将二者做绝对的分离,势必不能对两概念中的任何一个有全面把握与理解,即实施宪法依赖宪法解释。鉴于各种国家机构实施宪法的权力由宪法明确规定,人民掌握通过全民公决或者选出的代表机关决定宪法内容与含义的最终权力,故而宪法解释不等同于宪法争议裁决,它是民众与各国家机关共同参与下的宪法实施。这是一种民主的立宪主义,也是对司法中心的自由主义立宪观的克服。在此观念之下,所有有权运行宪法授权的国家机关都可能遭遇宪法解释问题。立法机关行使宪法权力制定法律、进行监督、调查、质询等,需要对依据的宪法规范含义进一步予以明确乃至具体化,行政机关依据宪法行使权力需要在明确宪法规范含义的前提下进行,法院在裁决宪法争议时对相关宪法条款进行解释,为裁判确立标准。

   尤有进者,宪法解释不仅在规范查明与确定的意义上等同于宪法实施,且无论在价值位阶还是在宪法文本规范地位上,宪法实施都高于宪法解释。何者认定宪法实施的价值位阶高于宪法解释?制宪的目的是为了在实际生活中贯彻宪法确立的理念、精神、原则与规范。作为确立国家基本政治制度与根本任务的最高法,各机关通过实施宪法实现宪法设定的基本政治秩序,查明宪法规范含义只是实施宪法过程中遭遇的问题,因而在价值位阶上低于宪法实施,是第二位的。同时,宪法文本规范地位清楚表明宪法实施的优位性。我国宪法文本共在三处使用“实施”一词。一次是序言最后一句,一次是第62条第二项规定全国人民代表大会监督宪法实施的职责,一次是第67条第一项明确全国人大常委会监督宪法实施的职责。“宪法解释”只出现过一次,即第67条第一项。美国宪法在多处使用“实施”一词,多项修正案之后规定国会有权以“适当的立法方式”实施,授权国会通过制定法律进一步明确修正案的含义、内容、标准、程序与具体方法,而“解释宪法”或者“宪法解释”一词却没有在美国宪法文本的任何地方出现,甚至没有出现在规定司法权的第三条中,意味着在价值位阶与规范地位上,确保宪法遵守和执行的宪法实施是第一位的,明确宪法规范含义的宪法解释是第二位的,具有从属性。

    

   二、政治法决定多重宪法解释主体共存

   对宪法属性的认识决定持何种形态的宪法解释观。美国法学家德沃金承认,对宪法的道德阅读是一种“贯彻政治宪法的特定方法”。[④]如果仅将宪法作为一个保护个人权利的法律文书,则宪法解释等于宪法争议裁决,法院作为自由的保护者是惟一有权解释宪法的机关,且这一过程是被动的,其发动遵循司法程序由当事人向法院提出。如果在承认宪法的法律性的同时接受宪法是一个政治文件,认为宪法不仅分配政府权力,还包含一系列原则性规定,则宪法解释不能完全等同于宪法争议裁决,法院也非惟一有权解释宪法的机关,所有国家机关都有权在运行自身权力的过程中解释宪法,其他国家机关制定法律实施宪法是落实保护基本权利和个人自由的常态与主要方式,且这一过程是主动的,是以区别于法院的司法程序的民主的政治程序进行的,法官亦可以宪法为依据裁决宪法争议,保护个人权利的过程中可采取更为开放的方法解释宪法,容纳政治哲学与道德。

   宪法文本凸显了宪法具有双重属性的政治法特点,即宪法是政治文件与法律文件的综合。与作为争议裁决规则的普通法律相比,宪法包含了诸多具有雄心与抱负的条款。无论从发生学还是宪法发展史角度视之,宪法的法律性都是后发的,并非作为宪法的原初形态而存在。这一点可从以下几方面得到证明:

   首先,宪法是一国人民针对其命运的所做出的基本政治抉择。人民掌握通过全民公决或者选出的代表机关决定宪法内容与含义的最终权力,这是宪法政治性的首要体现。许多国家的学者同意将作为整体的“宪法”(constitution)与作为法律的宪法(constitutional law)加以区分。德国宪法学家施密特关于绝对宪法概念与相对宪法概念的界分包含了这一内容,发展了著名的“宪法”与“宪法法规”的二分法;[⑤]美国宪法学家却伯接受将宪法与宪法法律之间的差异,认为宪法是一个整体,并非仅仅是互不联系部分的集合;[⑥]我国民国时期的宪法学者在引介域外宪法理论之时区分了“宪章”与“宪律”。[⑦]其一,宪法的产生是一个政治斗争过程。作为历史的产物,现代意义上的宪法产生的时间不仅远远晚于普通法律,而且是各种政治与社会力量与王权斗争的产物,这一过程是政治的,而非法律的。其二,宪法文本的制定是以人民的名义进行的,体现了社会全体人民的意志和利益。这方面典型的代表是卢梭的公意论、全民意志等,此外尚有神意论、统治阶级的意志和利益论等,[⑧]宪法被视为一国人民自主决定其命运与前途的一个基本政治决定。[⑨]美国宪法序言开篇以“我们美国人民……”阐明制宪目的,我国宪法序言宣称宪法是“中国各族人民奋斗的成果”的法律形式。这也是人民主权原则的宪法体现。其三,早期宪法并非作为法律文件而存在,仅仅是为国家政治指明方向,确立原则,具有宣示性。英国宪法、美国宪法与法国宪法均可提供这方面的证明。作为世界上最早的立宪国家,英国并无现代意义上的成文宪法,虽然存在着各种形式的宪法性法律,但这些议会按照普通法律程序制定出来的法律文件难以与按照特殊程序制定、由制宪会议制定的成文宪法同日而语。作为宪法核心理念的有限政府与法治无疑是以理念与原则的方式约束英国政府的施政过程。美国宪法虽然规定法院适用宪法,但是,对比国会实施宪法的宪法授权,其规定相对隐晦,司法审查是马歇尔担任首席法官期间通过判例确立的宪法权力。法国长期没有违宪审查,直至1958年宪法之前,保护公民基本权利的“人权宣言”一直作为宪法序言,宪法诸项规范只是为政府设定权力与分配的政治秩序。其四,宪法变迁的危急时刻通常由人民或者政治机关而非法院决定。美国学者阿克曼提出的“宪法三时刻”理论尤其体现了宪法政治性的观点,认为决定美国宪法发展的三次历史时刻,即建国、重建(南北战争)与新政时期俱为人民与政治家联合而非法院单独决定宪法的内容,从而导致了美国宪法的重大变迁。[⑩]

其次,宪法是分配政府权力的文件,各国家机关需实施宪法授予的权力。宪法不仅是公民个人的“权利保障书”,还分配政府权力,这是宪法作为政治法的又一有力表征。宪法概念关于宪法是有关国家机构组织、程序、规则的认识准确反映了宪法的这一特征。在司法审查确立之前,宪法的首要任务并非以法院为中心通过裁决立法的合宪性保障个人基本权利,而是关注政府机构与组织的运行。法国宪法理论早期仅以政府机构为中心,宪法委员会的实践才使基本权利保障成为宪法理论与实践的中心问题之一,宪法理论由最初关心政府制度机构转向实质的基本权利保护。[11]在美国,人权法案作为宪法理论与教学的中心是晚近的事情。美国法学院的宪法教学关注个人权利只有40年的历史,始自上个世纪60年代之后。此前,宪法课程的重心置于联邦主义、权力分立、商业条款等,较少讲授个人权利。“读者应被提醒除了界定与保护个人基本权利外,宪法还运行三种主要功能:建立全国性政府;控制全国政府与各州之间的关系;确保政府自身的永续存在。(点击此处阅读下一页)


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