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侯学宾 姚建宗:中国法治指数设计的思想维度

更新时间:2014-05-13 23:46:34
作者: 侯学宾   姚建宗 (进入专栏)  
不同的法治指数体系在各级政府中纷纷出台,很大程度上因为国务院的《纲要》和《意见》中对下级政府的要求,这也是一种上下级的考核压力,为了应对压力而产生的法治指数容易成为各级政府“秀政绩”的新的战场,尤其是法治指数的设计掌握在政府自己手中的时候,法治指数能否真的实现表象与实质的统一就变得更为让人怀疑。法治指数的设计和推进是为了推进法治建设的发展与完善,并且这也只是其中的一个方式和途径。如果将法治指数视为评估和衡量法治建设好坏的唯一标准并上升为政府绩效的考核指标,那么最终的结果可能会导致全国性的法治运动“大跃进”,那么最终留给社会的只是法治的表象,而丢失了法治的实质。

   (六)中国法治指数设计中的诚信与虚构

   从实践的正向社会效果考量,为达其预期目的和效果,作为现实实践操作方案的法治指数,理所当然地要对法治及其发展的内在规律和法治指数加以运用于其中的具体社会保持诚信,也就是说必须尊重法治的基本规律并实事求是地对待其所处的社会现实,法治指数才有可能是真实的贴近社会现实和生活的法治实践方案,而不至于成为在科学的名头下实质上虚假的骗术。由此而需要严肃考虑的就是,法治指数是中国法治实践的灵丹妙药还是自有其理论与实践的边界?当代中国法律人理当自我警醒,牢记人的理性限度,抑制理性的狂热欲望,谦恭而谨慎地对待法治指数问题。法治指数的诚信意味着,不仅要发挥法治指数的正能量,同时也要认真对待法治指数的限度,避免出现一种“唯法治指数为上”的理性的僭越。法治指数的设计与研究的兴起得益于社会指标运动的进行,有关指数的设计不限于法治建设方面,甚至其他方面的指数设计出现的时间更早,比如1972年“自由之家”发布的世界自由度指数,涵盖了政治权利和公民自由两个指标的测量。[11]20世纪80年代,联合国提出用“人类发展指数”来探索经济发展与人类发展之间的关系。[30]实践中,这种社会指标或者指数的设计与推行也逐步显示出这种测评方式本身潜在的弊病。美国学者克利福德?科布和克雷格?里克斯福德从十二个方面撰文指出这种量化指数或者指标方式的局限性⑥。这种局限性在法治指数中也不同程度地存在,这部分地就源自于法治量化本身所存在的内在缺陷,诸如“不存在不受价值影响的指标”,那么法治指数的设计就可能带有强烈的价值倾向,如果这种法治指数的设计者与被测评者合一的话,那么就很容易导致法治指数的无效,成为一种违背法治规律的“虚构”,即使独立的第三方的法治指数能够尽量避免这种价值倾向性及其带来的不良影响,但是“别把指标和现实相混淆”,因为最好的法治指数设计也是对现实“片段”的测量,任何一个指标体系都无法涵盖整个法治建设的体系。此外,法治指数的局限性还部分源自于法治指数的测评过程,尽管法治指数的量化和分析方法也在不断地进步,但是依然会由于操作的问题影响法治指数测评的结果。在对法治状况依据法治指数进行的测评中,通常并不仅仅要对规则运行情况进行描述性的总结,诸如余杭区法治指数中对信访率、案件上诉率、暴力犯罪数和群体性事件数等进行的客观统计和描述。[31]这些数据揭示的更多是法治的“症状”,或者说这些数据呈现出的“优秀”并不一定是法治之下人们的真实现状;而且,在法治状况依据法治指数进行的测评中,通常还需要有对规则运行的结果进行主观满意度的概括,这种主观感受的测评来自于人民群众和专家,而从“科学”的角度来说这种对测评对象的选择和统计方式需要更为有效的方式来避免出现误差,甚至避免出现“操纵的结果”。当然,法治指数量化的局限性并不能抹杀其存在的重要意义,也不能抹杀这种指数量化方式的优越性,我们认为需要警醒的是,通过一套法治指数体系测评所得到的分值的高低并不能成为某个具体国家或者地区法治优劣的唯一判断标准,只有理性而客观地对法治指数加以认知和合理运用,才能避免法治指数在实践中成为一种“科学”幌子下的美丽“虚构”,才能避免法治指数成为法治建设狂热的竞赛目标。

   (七)中国法治指数设计中的理想与现实

   从社会工程的设计与建造角度来说,欲求其达到理想的社会效果,获得预期的社会目的,不能不一方面考量社会工程本身的理想状态并以之为标准和参照而设计和建造,即要考虑其可欲性;另一方面还不能不考量社会工程建造成功之后的实际运行的现实条件或者说达到工程设计和建造目的实现其预期社会效果的可能的支撑条件,也就是要考虑其可行性。在当代中国,法治指数的设计和实践,毫无疑问也必须考虑这两个方面的问题。否则,法治指数可能要么将被虚无化,要么可能成为以法治的名义败坏法治的内在力量。

   法治指数的可欲性和可行性是一个问题的两个方面。考察法治的现状并非只有一种路径,设计的法治指数也无法涵盖法治的所有方面,因此法治指数的理想状态和考察的侧重点密切相关。戴耀廷在分析和设计“香港法治指数”时提出两种路径:体制性的进路和价值性的进路,而“香港法治指数”的设计采取了体制性的进路,着重于看政府是否透过法律和在法律之下行事。[17]而世界正义工程的“法治指数体系”的逻辑立足点在于对人性的理性怀疑与对权力滥用的担忧,我国浙江省的“余杭法治指数”的根据是地区法治的发展状况以及中国特色社会主义法治的要求。[18]这种基于不同立足点的法治指数工程设计已经内含着未来实施的可行性,否则我们完全可以直接依照世界正义工程的法治指数或者香港地区的法治指数来测评我国内地的法治现状。但是,这里容易出现的问题在于如何把握法治指数的可欲性和可行性的平衡,法治指数的指标体系的各项内容设计得过高,容易脱离中国的具体法治实践,难以发挥有效的促进作用;法治指数的指标体系的各项内容设计得过低,甚至如果只是对现存法治实践的简单概括总结和量化,那么就很可能将会导致法治指数以“法治之名”行破坏法治之实,法治指数的存在目的也就会被无形地消解掉。

   (八)中国法治指数设计中的定性与定量

   从中西方法学学者对法治所作的描述而体现出来的检测标准来看,所谓法治指数在很大程度上主要还是一些定性的指标和标准,定量的或者说纯粹数量化的指标和标准所占比重实属有限。但从法治指数研究来看,学者们确实又非常热衷于将这些定性化的指标和标准定量化,将定性指标和标准转化为定量化的数量指标和标准。这样的转化是否科学以及这样的转化有没有一个限度,社会学家应该更有发言权。但从法治与真实的人的真实生活的逻辑联系来看,中国法治指数设计确实需要谨慎地处理好定性与定量的关系。

   法治指数的设计是社会科学中运用定量分析方法的典范之一。定量分析关注可操作性和目标的量化,坚持认为知识的发现要依靠归纳法,检验研究的结果所形成的假说、概念和理论要以“假设-演绎”的模式所需求的逻辑程序给以检验,[32]但是定量研究必须和定性研究结合在一起才能发挥合适的作用。首先,在法治指数设计过程中,指标的设计、指标的量化和细化、指标权重的设置、数据的搜集方法等都是在定性分析的基础上进行的。正是因为对法治性质界定上的不同,导致不同的法治指数在进行量化时采用了不同的指标体系,这一点从上述世界正义工程的法治指数、我国香港地区的“香港社会发展指数计划”和我国杭州余杭区的“余杭法治指数”的比较中可以看出具体的不同。因此,尽管法治指数的设计和推进自始至终都贯穿着定量分析的身影,但是作为设计者和推动者更要谨慎对待定量分析的局限性。有学者曾指出:“从事社会科学定量分析的学者都非常清楚,模型的基本设置、变量的操作化、样本删除等方面的细微差别,都有可能导致结果很大的差异。从这个角度,定量分析中确实存在‘玩弄数据’的空间,即我们不能排除研究者倾向于采用某个特定的模型设置、操作定义或样本选取方式,以导向符合自己意向的结论。”[33]防止定量分析中这种现象出现的最为重要的方法就是避免法治指数设计者、执行者与被测评者之间的“三合一”,鼓励更为独立和多元化的法治指数的出现。其次,在数据的搜集和计算分析中,方法的选择和设计者对法治的理解以及对特定地区法治性质的理解密不可分。比如在我国杭州余杭区的“余杭法治指数”测评中区分为内部评审组、外部评审组、专家评审组和群众满意度调查四个部分,其中专家评审组占30%的权重,那么专家评审组的成员的评分就显得尤为重要,如何选择专家评审组成员也会非常关键:是随机选择还是有一定的针对性?因为不同的专家对相同的法治问题很可能会有不同的观点,也会受到各种“偏见”的影响,为了保证测评结果的客观性,很多指数或者评估指标体系要求随机选择专家,或者经过多轮不同专家的评估来综合矫正最后的结果。这些法治指数测评中的不同方法会使得定量化研究的结果有很大的差异,因此需要法治指数评估在执行过程中运用科学的方法对方法本身进行说明和论证⑦。矫正定量分析可能带来的弊端并非是放弃法治指数的设计,也不是过分地强调定性分析的优势,而是通过开放法治指数测评体系的方式,接受不同主体主导下的法治指数测评,接受更多元化的测评过程,在这个过程中完善法治指数的各项内容,深化对法治的理解和把握,推进中国的法治实践发展。

   (九)中国法治指数设计中的建构主义思维与法治的渐进主义逻辑

   法治指数在内在的思维方式上体现的是纯粹的建构主义的逻辑,也就是借助于国家公权力的力量,自上而下地设计和推进法治,破除一切阻碍法治的社会因素,以公权力的速度和强力获取法治的胜利。可问题是,法治的真正根基和生存土壤在于社会,在于以广泛的社会自治为基础的社会善治与公权力的规则化治理,而这所体现出来的是一种典型的内生发展的渐进主义的逻辑,是保障法治永续持存的关键。在传统上就极其缺乏民主与法治因素的中国社会实行法治,以建构主义的思维通过国家公权力的力量来设计和推行法治,应该说是一个实事求是的理性选择。但在中国的现实背景下,“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”,完成“法治中国”的建设任务,法治指数的设计和应用同样不能不顾法治本身在社会意义上存在的渐进主义的内在逻辑。

显然,如何缓解法治指数本身存在的建构主义思维和法治本身的渐进主义逻辑就成为法治指数设计必须直面的核心问题之一。通过考察法治(法制)现代化的动力源,我们可以将法治(法制)的发展区分为內源性与外源性法治(法制)现代化。[34]13-14两种法治(法制)现代化模式在历史上都曾经存在过,但是20世纪中国的社会变革与法治(法制)现代化运动是一个相当复杂的过程,是一系列复杂因素综合作用的结果。[35]但是毋庸置疑的是,政府在中国法治现代化过程中扮演了十分重要的角色,力图在一定期限内强制性地完成法治变迁的过程,并积极推动中国法治建设的进程。这种通过法律移植和法治改革的方式推进法治也就是发展中国家在发达国家已有法治经验的基础上的“后发优势”,具有很强的建构主义思维。中国各级政府对法治指数的设计和推进也是建构主义理性思维的典型表现,但法治现代化的核心恰恰是法律或者法治精神的现代化转化,这种转化体现着法治最为核心的特质,更需要的是渐进主义式的演变。因为“法治”的一系列规范、制度、组织机构和设施以及相应的操作技术的确立相对容易,但是更为关键、更为根本、更为核心、也更为艰巨的是改良我国法治的“社会土壤”来滋养“法治”的精神和原则,支撑和维系“法治”的规范和制度真正地成为每个人生活中的组成部分。[36]44法治指数内在的建构性更利于实现前者,而后者的实现需要整个社会的慢慢转变,需要更多的公民个人和组织自发地承担起维护、督促和践行法治的重任。因此,作为衡量和促进法治建设的法治指数设计应该更多地体现民间的自发性和多元性,但是我国对法治指数的设计和推进具有强烈的政府主导色彩。不管是世界正义工程的法治指数还是我国香港地区的法治指数,均是由非政府组织进行设计和实施,我国余杭地区的法治指数的典型特征之一就是政府与专家学者的合作,而深圳地区的法治指数的设计和推进完全是政府主导,这种忽视法治渐进主义逻辑的法治指数很可能会导致出现“主导者悖论”,(点击此处阅读下一页)


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